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浙江省财政厅 浙江省林业厅


关于印发浙江省森林生态效益补偿基金管理办法的通知

浙财农〔2011〕552号


各市、县（市、区）财政局、林业局（宁波不发）：

为进一步规范和加强森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国森林法》、《浙江省森林管理条例》、财政部、国家林业局《关于印发〈中央财政森林生态效益补偿基金管理办法〉的通知》（财农〔2009〕381号）和《浙江省公益林管理办法》（省政府令第260号），按照省委、省政府确定的“逐步建立和完善分类补偿与分档补助相结合，量力而行，分步推进，补偿标准基本合理的森林生态效益补偿制度”的总体目标，我们制定了《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时反馈。


浙江省财政厅

浙江省林业厅

二○一一年十二月五日


（此件公开发布）




浙江省森林生态效益补偿基金管理办法


第一章 总 则

第一条 为规范和加强森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效益，有效保护公益林资源，改善生态环境，根据《中华人民共和国森林法》、《浙江省森林管理条例》、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《浙江省公益林管理办法》等有关规定，按照省委、省政府确定的“逐步建立和完善分类补偿与分档补助相结合，量力而行，分步推进，补偿标准基本合理的森林生态效益补偿制度”的总体目标，结合本省实际，制定本办法。

第二条 森林生态效益补偿基金（以下简称“补偿基金”），是指各级政府依法设立的用于公益林营造、抚育、保护和管理以及对公益林投资经营者从事上述活动所发生支出给予补偿的专项资金。

第三条 省人民政府设立森林生态效益补偿基金，对国家级、省级公益林按照规定给予补助。有国家或省级公益林的市、县级人民政府应当设立森林生态效益补偿基金对公益林进行补偿，补偿标准不得低于省规定的最低补偿标准。

第四条 补偿基金支出由补偿支出和管护支出构成。管护支出包括护林人员管护费用、公共管护费用和管理费用支出。


第二章 补偿范围、标准和对象

第五条 补偿基金的补偿范围为依据国家和省有关规定划定，经批准公布的国家级公益林和省级公益林。

对受益对象明确的风景林，按照受益者补偿的原则，由所在地风景名胜区主管部门履行补偿职责。

第六条 分类补偿。分类标准以权属、生态区位重要性为主导因素，兼顾林分质量、管护要求等其他因素，将公益林区分为一、二、三类。其中：第一类公益林区为省级及以上自然保护区中林地所有权为集体的公益林；第二类公益林区为林地所有权为国有的公益林；第三类公益林区为除上述区域以外的其他公益林。对第一类公益林实行较高的补偿标准或国家租赁；对第二类公益林实行管护支出补助,补助标准维持最低补偿标准水平；对第三类公益林按最低补偿标准补偿。

第七条 公益林的最低补偿标准由省政府公布；公益林租赁指导价由省里确定；较高的补偿标准按最低补偿标准再增加每亩2元的补偿支出确定。

第一类、第三类公益林的管护支出标准为每亩4元，其中：护林人员管护费用每亩2.5元，公共管护费用每亩1元（其中省统筹安排0.6元），管理费用每亩0.5元；其余为补偿支出。第二类公益林的管护支出中，公共管护费用为每亩1元（其中省统筹安排0.6元），管理费用为每亩0.5元；其余为护林人员管护费用。

中央和省补助资金不得用于管理费用支出。省级管理费用由省财政单独安排。市、县级管理费用在当地筹措的补偿基金中列支。

第八条 分档补助。根据规范省级财政专项转移支付类别档次的规定，省对市县补助分为三档。

第一档市县包括淳安县、永嘉县、文成县、泰顺县、苍南县、洞头县、平阳县、衢州市本级（含柯城区、衢江区）、龙游县、常山县、江山市、开化县、武义县、磐安县、丽水市本级（含莲都区）、云和县、景宁县、龙泉市、青田县、遂昌县、松阳县、缙云县、庆元县、天台县、仙居县、三门县、舟山市本级（含定海区、普陀区）、嵊泗县、岱山县，省级财政按省定分类补偿标准的90%补助。

第二档市县包括桐庐县、建德市、临安市、安吉县、长兴县、金华市本级（含金东区、婺城区）、兰溪市、浦江县、永康市、东阳市、嵊州市、新昌县、诸暨市，省级财政按省定分类补偿标准的60%补助。

第三档市县包括上述之外的其他市、县（市、区），省级财政按省定分类补偿标准的40%补助。

第九条 补偿基金的补偿对象，按资金的不同用途和山林权属、经营管理主体不同确定。

（一）补偿支出的补偿对象：

1.林木所有权和林地使用权归林农个人的承包山、自留山，补偿对象为农户。

2.林木所有权和林地使用权归集体经济组织的集体统管山，补偿对象为相应的集体经济组织。

3.划入自然保护区的集体统管山或林农个人的承包山、自留山，补偿对象为相应的集体经济组织或农户。

4.依法签订了承包、租赁等流转合同（或协议）的山林，在合同（或协议）有效期内，合同（或协议）中已明确约定补偿受益人的，补偿对象为合同（或协议）约定的受益人；合同（或协议）中没有明确约定补偿受益人的，合同双方应协商确定补偿对象及相应份额，并签定补充合同（或协议）。

5.公益林发生调整变化的，相应的补偿基金应调整用于对新增补的公益林补偿对象的补偿，确保公益林建设任务与资金补偿面积保持一致。

（二）管护支出的补助对象：

1.管护人员管护费用的补助对象，为对公益林实施管护的护林人员和对护林人员统一实施劳动保障、培训的单位。国有山林的补助对象为相应的国有林场、自然保护区等国有林业单位；委托其他单位经营管理的零星国有林，补助对象由委托和受托双方协商确定。划入自然保护区的集体统管山或林农个人的承包山、自留山林的补助对象为实施统一管护的自然保护区；实行自然保护区和周边乡（镇）村共同管护的，则由自然保护区和周边乡（镇）村协商确定。

2.公共管护费用的补助对象，为在公益林区内从事森林防火、林业有害生物防治、森林资源与生态状况监测等项目的实施单位。

3.管理费用的补助对象，为承担公益林的区划、界定、宣传、培训、信息系统建设、检查、验收、考核等管理工作的县级以上林业主管部门和乡（镇）政府（或林业工作站）。


第三章 资金使用、申拨和核算

第十条 补偿性支出，用于因认定为公益林，禁止商业性采伐而造成公益林所有权人或者使用权人收益损失的经济补偿。未完成均股均利改革的集体统管山的补偿支出，原则上应将70%发放给本集体经济组织的农户，留用部分按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定进行使用和管理。

第十一条 管护支出用于公益林护林人员管护费用、公共管护费用和管理费用支出。其中：

（一）护林人员管护费用用于护林人员的劳务报酬、劳动保障、培训等管护费用支出。护林人员包括公益林区护林组织的专职护林人员和兼职护林人员。

专职护林人员的劳务报酬和劳动保障支出不得低于护林人员管护费用总额的80%；兼职护林人员管护费用总额不得超过护林人员管护费用总额的10%；其余部分费用用于护林人员的培训等支出。护林人员的管护责任区由县级林业主管部门会同乡镇人民政府根据公益林的分布和管护难易程度统一划定，平均3000亩左右规模配备一名专职护林员。国有林（不包括委托其他单位经营管理的零星国有林）和划入自然保护区的集体统管山或林农个人的承包山、自留山林的护林人员管护责任区由相应的国有林场、自然保护区划定。

（二）公共管护费用应统筹使用，用于公益林区的森林防火、林业有害生物防治、森林资源与生态状况监测等公共管护支出。

1.森林防火支出：主要用于森林火灾的预防与扑救，包括扑火装备物资购置、防火设施建设、生物防火林带建设、护林考勤系统建设等支出；

2.林业有害生物防治支出：用于药剂、药械购置和除害处理等支出；

3.森林资源与生态状况监测支出：用于森林资源分类监测和生态监测数据的采集、分析、处理、建档，监测仪器设备购置等支出。　　

（三）管理费用用于公益林的区划界定、宣传、培训、信息管理系统维护、检查、验收、考核等业务管理费用支出。

管护支出中的政府采购项目，应按规定实行政府采购，提高资金使用效益。

第十二条　县级财政部门和林业主管部门应于每年3月底之前联合向省财政厅、省林业厅上报上年度的总结报告和本年度中央和省补助资金申请报告。

总结报告应包括对公益林管护制度和补偿基金管理制度的建立与落实情况，公益林护林队伍建设、补偿基金发放、森林资源消长、林地征用占用、乱砍滥伐、森林火灾和林业有害生物发生及控制情况等。

申请报告应包括中央和省补助资金（不含省级统筹的公共管护费用）申请数额及县级补偿基金落实情况说明。

第十三条　公共管护费用实行项目申报制。省级统筹的公共管护费用，每年由县级林业主管部门会同财政部门，按照省编制的项目建设规划和申报指南进行申报。

第十四条 中央和省补助资金按预算级次下拨。市、县（市、区）财政部门,对补偿基金实行专户管理、专款专用、专账核算。县级财政部门应按补偿基金的支出构成分别拨付，同时将拨付资金情况告知相应乡（镇）村。

（一）补偿支出和国有山林管护支出补助资金。每年应于中央和省补助资金到位后的2个月内与本级补偿基金一并由县级财政部门直接拨入为农户、集体或国有单位统一开立的银行存款账户。

（二）护林人员管护费用。护林人员的劳务报酬由县级财政部门根据县级林业主管部门会同乡镇提交的护林人员名册及管护考核结果的经费安排计划，审核后直接拨入其个人银行账户；护林人员的劳动保障、培训费用由县级财政部门根据县级林业主管部门的年度用款计划，审核后先行拨入县级林业主管部门的专用账户，用于统一办理、采购护林人员的劳动保障用品，根据各乡镇的护林人员培训计划下拨培训费用。

（三）公共管护费用支出。由县级财政部门直接拨付至项目实施单位。

（四）管理费用支出。由县级财政部门直接拨付至承担相应公共管理任务的县级林业主管部门、乡（镇）政府等单位。

第十五条 各级林业主管部门以及各国有单位、乡（镇）或村集体经济组织等补偿对象应健全财务管理制度和会计核算，对补偿基金设置专账，分账核算，并相应设立“省级以上补偿基金”、“市、县级补偿基金”二级收入科目；“补偿性支出”、“管护支出”二级支出科目和“护林人员管护费用”、“公共管护费用”、“管理费用” 三级支出科目，及时和正确反映补偿基金的收入、支出、结余情况。


第四章 监督、检查和档案管理

第十六条 各级财政部门和林业主管部门应切实加强补偿基金使用的监督和管理，实行定期和不定期的检查，确保资金发放及时、足额、准确，资金使用合理、规范，项目实施绩效明显，地方补偿基金足额到位。同时接受财政部浙江监察办和各级审计部门的检查和审计。

乡（镇）人民政府、村民委员会负责将补偿资金发放情况及管护经费支出和村集体统管山补偿资金使用情况张榜公布，接受群众监督。县级财政部门和林业主管部门设立投诉电话，受理群众投诉。

第十七条 建立公益林资金使用管理年度绩效考核制度，对上一年度公益林建设保护和资金使用管理情况进行考核。

第十八条 各级财政部门、林业主管部门及国有单位、乡（镇）、村集体经济组织等应建立补偿基金使用、管理档案，健全档案管理制度。


第五章 责 任

第十九条 出现县级补偿基金未列入同级财政预算、补偿基金不能及时足额兑现、未及时上报中央和省补助资金申请报告、年度绩效考核不合格等情况之一的，上级财政部门、林业主管部门责令限期纠正，对在规定期限内未纠正的，省财政厅商省林业厅暂停拨付该县（市、区）下年度的中央和省补助资金。

第二十条　各级财政部门、林业主管部门应加强对中央和省森林生态效益补偿资金的监督管理，对违反本办法规定，截留、挪用或造成资金损失的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）有关规定处理、处罚和处分。省财政厅会同省林业厅按照有关规定和程序，对相关违法违规情况进行通报。


第六章 附 则

第二十一条 各市、县应根据本办法规定，制定具体实施意见。

第二十二条 本办法由省财政厅会同省林业厅负责解释。

第二十三条 本办法自发布之后30日起执行。省财政厅和省林业厅联合印发的《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法（试行）》（浙财农字〔2005〕6号）同时废止。





对于权益受到生效裁判损害的案外人规定何种救济程序，是本次民事诉讼法修改中备受关注的问题，主要争议有：案外人救济制度立法模式应作何选择，案外人范围如何界定，具体程序如何构建。

一、案外人救济制度立法模式之选择

案外人救济制度立法模式主要有三种：一是案外人申请再审制度，通过对生效裁判启动再审程序救济案外人权益；二是以法国和我国台湾地区为代表的第三人撤销之诉制度，即由案外人起诉请求撤销生效裁判中与其权益相关的部分获得救济；三是以德国和日本为代表的案外人另行起诉制度，即由案外人以原审当事人为被告另行起诉主张权益，获得新的判决得到救济。

（一）案外人申请再审与第三人撤销之诉之比较

结合我国立法现状，案外人申请再审与第三人撤销之诉在以下几方面有显著不同：

一是管辖法院不同。根据我国现行“申请再审上提一级”的规定，若采取案外人申请再审模式，则案外人需向上一级法院申请再审。若采取第三人撤销之诉模式，因该诉与原裁判审理情况密切相关，且案外人的主张并未经过审理，则应由作出生效裁判的法院管辖。

二是所针对的裁判范围不同。案外人申请再审所针对的是生效裁判的整体，并通过对该裁判整体启动再审获得救济。第三人撤销之诉则针对生效裁判中涉及案外人权益的内容，若案外人权益与裁判整体内容密不可分，才审理裁判全部内容。

三是效力范围不同。案外人申请再审理由成立的，则全案启动再审，需要中止执行的，全案中止执行。第三人撤销之诉理由成立的，在不涉及全案的情况下，仅需就涉及案外人的相关判项是否应予撤销进行审理。

四是审理范围和程序不同。案外人申请再审启动的再审案件，若案外人为必要共同诉讼人，按第一审程序再审的，追加其为当事人，按第二审程序再审的，需撤销原判，发回重审，在重审时追加其为当事人；若案外人非必要共同诉讼人，则仅审理案外人提出异议部分判决的合法性，并根据审理情况作出撤销原判决相关判项或者驳回再审请求的判项，撤销原判决相关判项的，案外人和原审当事人还需另诉解决。第三人撤销之诉经审理后，认为第三人主张成立的，判决撤销原判决相关判项，并可同时依当事人请求作出新的判决，不影响未被撤销的判项在原审当事人之间的效力。

基于上述比较，第三人撤销之诉有利于尽量减少对于生效裁判稳定性的冲击。案外人未参加原审诉讼，其诉讼请求未经审理，而再审是原审程序的重开与续行，是建筑在已对诉讼标的进行审理基础之上的特别救济程序，单纯通过赋予案外人申请再审权利解决案外人权利救济问题，必然遇到程序障碍，如在原审裁判系二审裁判情况下，直接判决驳回案外人诉讼请求或者直接撤销二审裁判是否妥当，如何保障案外人的上诉权，案外人是否需要一并遵循再审期间，等等。而通过建立第三人撤销之诉，区分因案外人起诉与因当事人申请再审而启动的审理程序，规定不同的程序规则，有利于更为周全地保障案外人的程序权利，同时适度分流案外人向上级法院申请再审带来的审判压力，不失为一种更优选择。

（二）案外人另行起诉与第三人撤销之诉之比较

笔者于今年5月参加最高人民法院“民事诉讼程序与再审制度”考察团赴德考察。据德国联邦司法部官员和柏林州高等法院法官介绍，在德国，不允许因为案外人的异议而影响生效裁判的既判力，在判决生效前，案外人可以依据德国民事诉讼法第66条通过辅助参加保护自身权益，在判决生效后，案外人可以因其在执行标的物上有阻止让与的权利而针对强制执行提出异议之诉，请求停止强制执行或撤销已实施的执行处分行为，但不影响判决的效力。案外人不能动摇生效判决的稳定性，案外人必须另行提起其介入的诉讼，取得一个针对其诉请的裁判来保护其自身利益。这一案外人另行起诉的立法模式，与第三人撤销之诉的相通之处在于，均允许案外人提起一个新的诉讼解决争议，理由是案外人的主张并未在前诉中得到审理，不应受前案裁判的拘束，应当给案外人行使诉权的机会；差异之处在于，第三人撤销之诉还需对原判决是否需要撤销或者作出新的判项进行判定。

笔者认为，德国的这种做法与其立法明确限定了判决既判力主体范围有关。而在我国，既判力主体范围理论并未被普遍理解和接受，即使案件当事人不同，人们仍难以理解为何允许两个判决针对同一标的作出矛盾裁判。鉴于此，我国立法规定的案外人权益救济程序应当在后一判决中对前一判决中涉及案外人主张的判项作出是否撤销的判断，以解决判决矛盾的问题。而这正是第三人撤销之诉的制度安排，故第三人撤销之诉是更为适合我国的立法模式。

二、第三人撤销之诉的制度构建

（一）立法体例

在立法体例上，第三人撤销之诉与申请再审同为针对生效裁判提出的撤销或者变更请求，性质同为诉讼上形成之诉，但又有明显差异。如规定独立于再审程序的第三人撤销之诉，易造成立法条文冗繁；如将第三人撤销之诉统一纳入再审程序中，又难以适应第三人撤销之诉的特殊要求。为立法条文集中并简洁起见，建议于再审程序中设专节规定第三人撤销之诉的条件和程序特则，并就与申请再审通用的程序规则规定准用条款。

（二）具体建议

1.第三人撤销之诉的当事人

关于有权提起第三人撤销之诉的第三人范围，应以“与诉讼标的或案件处理结果有法律上利害关系”为标准，不应仅限于物权人。该“与诉讼标的或案件处理结果有法律上利害关系”的标准应作广义解释：既包括对于诉讼标的有独立请求权；又包括虽无独立请求权，但其权利受到生效判决效力拘束，只有通过撤销判决才能获得救济的情况；还包括被遗漏的固有必要共同诉讼人。此外，有权提起撤销之诉的第三人还应符合以下条件：（1）并非原审当事人或与其处于同等地位之主体，即不属于已经参加原审诉讼程序的原告、被告、有独立请求权第三人、无独立请求权第三人、当事人法定代理人，以及上述主体之一般继受人，此范围内主体均可申请再审，不能援用第三人撤销之诉寻求救济。（2）因不能归责于己的原因未参加原审诉讼程序。若在原审诉讼程序进行中，已经获知程序进程或者已经收到法院通知而未参加原审程序的案外人，不能于裁判生效后提出第三人撤销之诉。（3）无法通过其他程序获得救济。符合上述条件的，即应开始审理程序，至于第三人所主张的权益是否受到生效裁判损害，需经实体审理后判断。因第三人撤销之诉为诉讼上形成之诉，其目的是撤销或者变更原判，与并未对原判再行争执的原审当事人，在是否撤销或变更原判的诉讼法上利益存在对立，因此，第三人撤销之诉的被告应为原审双方当事人。

2.第三人撤销之诉的程序

（1）管辖。第三人撤销之诉，重在为第三人提供程序保障，与原判是否错误并无直接关联，只有第三人所提出的主张有充分依据时，才产生是否撤销或者变更原判的问题，因此，第三人撤销之诉应由作出生效判决的法院管辖。（2）期间。为鼓励第三人及时主张权利，应当规定行使权利期间，以知道判决生效起六个月为宜。（3）中止执行。第三人撤销之诉并不具有中止执行的效力，但第三人提出申请并提供担保的，可以中止原判决执行。（4）起诉要件的审查和诉讼请求的审理。第三人撤销之诉不符合起诉要件的，应当裁定驳回。符合起诉要件的，应当审理第三人的主张是否成立，原判是否应予撤销。经审理，认为第三人主张成立的，应在其主张范围内撤销原判，并可依据第三人申请在其请求范围内作出新的裁判。第三人主张不成立的，判决驳回其诉讼请求。（5）上诉。为对第三人和原审当事人提供充分程序保障，无论审理法院为原一审法院，还是原二审法院，对于驳回第三人撤销之诉的裁定，以及驳回第三人诉讼请求的判决，第三人可以上诉。而对于撤销原判的判决，原审当事人可以上诉。

（作者单位：最高人民法院）