德阳市人民政府关于印发《德阳市土地、矿权交易管理暂行办法》的通知

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经济法基本原则层次论

胡元聪
(西南政法大学，重庆400031)

摘 要：经济法基本原则是我国经济法总论中一个十分重要的理论问题，它对经济法的理论构建与实践运作具有重要的意义和价值。本文整体上以“干预说”提出的“七原则说”为基础，试图从工具性基本原则与目的性基本原则两个层次去探讨这七大原则之间的逻辑关系：工具性的基本原则表现在适度干预原则与适度自由原则两个方面，适度干预原则又以社会本位为前提、经济公平为目标；适度自由原则又以经济民主为前提，经济效益为目标；而目的性基本原则则是可持续发展原则。
关键词：经济法；基本原则；工具性基本原则；目的性基本原则；可持续发展
一、引言
美国法学家弗里德曼在其著作《法律制度》中指出：“原则是超级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。… …‘原则’起标准作用，即是人们用来衡量比它次要的规则的价值或效力的规则。‘原则’还有一个意思是指归纳出的抽象东西。从这个意义上说，原则是总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则。” [1]。 在英语中原则的对应词是principle，其主要词义是指根源、起因、假设、原理、定律，根本的，本原的或一般的真理，并为其他真理所凭借等等。“原则”一词在法律中有其特殊的含义，根据英国《科林法律词典》，“原则”是指“基本点或一般规则( basic point or general rule )” [2]；美国《布莱克法律词典》将“原则”解释为“法律的基本性的公理或原理；为其他（指法律）构成基础或根源的全面的规则或原理（ a fundamental truth or doctrine，as of law；a comprehensive rule or doctrine which furnish a basis or origin for others ）” [3]从上述考证可以看出，“原则”在法律中是指构成法律基础和根源的总的或根本性的规则或原理。
不同的法律部门在规范社会关系中具有不同的价值取向，因此存在着各具特色的基本原则，而笔者认为：经济法的基本原则就是蕴涵在经济法规中，具有普遍意义的指导思想和原则，他必须反映经济法的本质属性，具备明确的准则性和导向性，体现和反映经济法体系中所有的法律、法规的本质，并对经济立法、经济执法、经济司法、和经济守法具有指导意义和规范价值。对于经济法基本原则的认识，经济法学者们基于不同的理念阐释构建出各自不同的观点，主要有：“平衡说”主张经济法的基本原则，即维护社会总体效益兼顾各方经济利益；[4] 而“协调说”主要认为包括三原则，即平衡协调原则、维护公平竞争原则以及责、权、利相统一的原则；[5] 最具代表性的观点是“干预说”认为包括七原则：即资源优化配置原则、国家适度干预原则、社会本位原则、经济民主原则、经济公平原则、经济效益原则、可持续发展原则。[6]
上述观点从不同侧面反映了经济法的基本原则属性，而笔者更赞同李昌麒教授的“七原则说”，但是，笔者认为在分析经济法基本原则时，如果没有对这些基本原则按照一定的标准来进行分层解释，从而可能影响人们对经济法基本原则的认识和把握，因为毕竟这些基本原则并不是居于同一层次或者属于同一位阶。本文在赞成“七原则说” ①的基础上，借用“工具” 与“目的”将基本原则划分为“工具性基本原则” 与“目的性基本原则”。
二、经济法基本原则之层次关系
（一）工具、手段与目的的一般解释
根据《辞海》，工具是指：① “泛指从事劳动、生产所使用的器具。②比喻用以达到目的的事物。”[7]手段是指：“为达到某种目的而采取的方法和措施” [8]。目的是指“人在行动之前根据需要在观念上为自己设计的要达到的目标和结果” [9]。根据《中国大百科全书》，手段是指“实现目的的方法、途径，是在有目的的对象性活动中介于主体和客体之间的一切中介的总和，尤指实现目的的工具和运用工具的操作方式”。目的是指“活动主体在观念上事先建立的活动的未来结果，他必须通过主体运用手段改造客体的对象性活动来实现”。[10] 从概念中可以看出，手段的外延要比工具的外延大，手段不仅包括工具，还包括运用工具的操作方式、方法、途径等，亚里士多德认为，“手段中其中有些是活动，有些是工具”；马克思主义也认为，“在生产过程中劳动工具是实际用来达到某种目的的手段”。
在马克思主义产生以前，哲学上关于目的与手段的观点就已经很多，亚里士多德认为，目的是活动“所追求的那个东西”，亦即“一件事之所以做的缘由”。手段是所有通过别的东西的作用而使目的实现的“居间步骤”。他强调达到目的必须借助手段，而使用手段又是为了达到某个目的，他认为自然界里也存在目的和手段的关系，导致了目的论。康德和黑格尔也讨论了手段与目的的关系问题，特别是黑格尔做了专门的论述。他肯定了目的要有客观的前提，目的的意义在于“扬弃”这种前提。但是目的对客观的扬弃最初是主观的，他所要求建立的客体是也只是一种观念性的本身并不实在的东西，因此目的最初是主观的。他还论述了人为了自己的需要，为了征服自然界对象而发明工具的意义，并认为发明和利用工具是“理性的技巧”，但是这种“技巧”最终服务于征服世界的目的中。
马克思主义关于目的与手段的观点是建立在辩证唯物主义的基础上，他认为目的是“为实现人在思维中对活动的结果，即活动所要创造的未来对象的主观观念形式的建立”。但是他不是人的头脑中自生的，而是客观世界所产生的，是以客观世界为前提的。同时，他还受一定社会历史条件的制约。他认为手段是“人在提出目的和实现目的之间存在的中介”，是人的实践能力和认识能力的实现，又是人类实践能力和认识能力程度的标志。马克思主义认为目的与手段是对立统一的关系。他认为人们提出目的和实现目的，依赖于一定的手段，手段是提出能实现的目的的现实条件，又是保证目的得以实现的现实力量。人们创造和使用手段是为了实现一定的目的。在生产过程中，劳动工具是实际用来达到某种目的的手段。在具备了一些手段的基础上，人们根据需要提出目的，为实现目的而奋斗；目的又推动、促使人们去创造新的手段；新的手段又引起新的需要，人们又提出新的目的。手段与目的相互制约，互相推动，构成了人类有目的的创造活动史。同时他认为目的与手段在一定条件下可以互相转化。
（二）经济法的工具性基本原则与目的性基本原则
从“工具性” 与“目的性”的价值角度对经济法基本原则进行考察，我们可以把经济法的基本原则界分为两类：“工具性基本原则”与“目的性基本原则”。工具性基本原则，体现经济法的“初级”或者“短期”的价值理念，是经济法为实现其目的性基本原则应具备的基本属性或前提，具体表现在适度干预原则与适度自由原则两个方面。作为目的性基本原则的可持续发展原则居于主导地位，反映经济法所追求的最终的社会理想，他统率、整合着经济法的动态运作，反映出经济济法的本质特征。二者实质体现工具与目的关系：即通过适度干预与适度自由实现经济和社会的可持续发展。反之，经济法要实现其目的性基本原则，必须依靠工具性基本原则的支持与具体实施，工具性基本原则无疑是目的性基本原则的手段与实现方式。
关于经济法基本原则的层次关系，可以图式如下：











在工具性的基本原则中，他包括——第一层次——适度干预原则与适度自由原则，适度干预原则又包括——第二层次——社会本位原则、经济公平原则；适度自由原则又包括——第二层次——经济民主原则、经济效益原则。在工具性基本原则中，各原则之地位表现在：适度干预是以社会本位为前提，以经济公平为目标；而适度自由的前提是经济民主，目标是经济效益。当然，适度干预也会带来经济效益，适度自由也会带来经济公平，但是笔者以为，适度干预更加强调或者直接指向经济公平，适度自由更加强调或者直接指向经济效益。因为，如果没有国家的适度干预，虽然还是可能有效益，但是却带来不公平，如自由资本主义时期。如果没有适度自由，虽然还是可能有公平，但是却带来无效益；如我国高度计划经济时代。
作为工具性基本原则的目标——经济公平原则与经济效益原则——同时也是可持续发展原则的前提。经济公平与经济效益分别是适度干预与适度自由的目标，然而对于可持续发展来说，他们仅仅是“初级”、“短期”的目标，具有工具属性，只有可持续发展才是经济法所追求的终极目标。此时，“初级”、“短期”的目标又转化实现终极目标的工具，因为目的与工具在一定条件下可以互相转化，“在一定的阶段或一定的范围，人们可以把某种工具的创造当作目的，而某个已经实现了的目的又可以成为实现另一个目的的工具。”[11]这里的可持续发展原则与工具性基本原则内部的目标原则——经济效益与经济公平——密切相关但是却属于不同的层次：
从时间上看：工具性基本原则内部的目标原则——经济效益与经济公平——仅仅是代内的效益与公平。而可持续发展原则，是要求当代经济效益与后代经济效益、当代发展公平与代际发展公平相统一的一项基本准则。他要求不损害后代人满足需求的能力，以求得时间维度上代际间的公平。这里的经济公平原则要求当代人在满足自己需求的同时，还应保护环境，提高对自然资源和文化资源的利用能力。这里的经济效益原则不仅仅是要求代内经济的效益、而且包含代际的经济效益；从空间上看：工具性基本原则内部的目标原则——经济效益与经济公平——仅仅是某一国、某一地区的经济效益与经济公平。而可持续发展原则要求个体与整体的经济效益与经济公平、此地区与彼地区经济效益与经济公平。可持续发展原则要求缩小地区发展的差距，促进区域之间的平衡发展，以求得空间维度上同代人的公平，而且是整个地球的，当今全人类的经济效益与经济公平；从是否可以量化看：经济公平与经济效益是从定点、定时出发追求经济公平与经济效益，其中经济效益是可以量化的，如在分配中就可以看出是否体现了经济公平与经济效益。而可持续发展原则是不可以量化的。他是从一维的时间角度、三维的空间角度出发，从整个时间、整个空间的角度出发追求公平与效益，是一种更高层次的经济公平与经济效益，因此量化比较困难。
总之，经济公平原则与经济效益原则是可持续发展原则的前提，可持续发展原则又是经济公平与经济效益的目标。只有当经济增长率达到和保持一定的水平，才有可能不断消除贫困，人民的生活水平才能逐步提高，并且提供必要的能力和条件，实现更高层次的经济公平与经济效益从而又为可持续发展打下基础，二者就是这样来支持可持续发展。可持续发展原则相对于经济法工具性原则来说，是一种高位原则，体现了它的更高的层次性。可持续发展原则对经济法的实践产生了相当广泛、全面和实在的影响，极大地影响着经济法律行为的实际运作。
依照此路径去研究，经济法所蕴含并实现的基本原则是一个由多层次原则构成的有机系统，体现着目的与工具的统一。通过此种分类的优点是：我们可以初步构建出体系化的、具有层次性的经济法的基本原则，对经济立法、经济执法、经济司法、和经济守法具有指导意义和实用价值。
三、经济法基本原则之个别解释
（一）作为工具性基本原则的适度干预与适度自由原则
适度干预②是指国家在经济自主和国家统制的边界条件或临界点上所作的一种介入状态[12]。适度自由是指国家或经济自治团体要符合市场机制自身的运作规律，不可压制市场经济主体之经济自主性与创造性。 这里的“适度”是一个高度抽象的、弹性的标准，适度干预是要求国家干预但是又要适度，强调国家对市场的限制，即国家相对于市场的主体地位。而适度自由要求自由但又要适度，强调国家对市场的尊重，即市场相对于国家的非附属地位。
适度干预作为经济法的一项基本原则，贯穿于经济法的立法、执法和司法全过程。在立法上强调适度干预，就是要在规则的制定上尽量平衡国家和市场二者的关系，充分发挥他们各自的功效，实现“有形之手”与“无形之手”的有机结合。而在执法、司法中体现适度干预原则，则是要求国家在进行干预时，应当准确地行使自由裁量权，并保障权力行使的合规律性与合目的性，进而充分调动和激发市场经济主体之积极性与创造性，促进社会资源的优化配置。
适度自由原则首先要求，国家在进行干预时，经济法应当为国家干预自由裁量权之行使建构一种限制性的规则框架，使自由裁量权的行使合乎正当性，从而保证市场的主导性和政府权利的自由裁量性。毕竟市场经济是一种以市场为导向以及作为资源配置主要工具的经济体制，因而它十分强调经济主体之自主性。其次，国家在进行干预时，切不可压制市场经济主体积极性和创造性的发挥。市场失灵固然存在，“政府失灵”也屡见不鲜，国家干预切不可压制和抹煞市场经济主体的经济自主性与竞争的自由性。毕竟市场之所以是资源配置的基础性力量，根本原因在于其借助利益机制，可以充分调动和激发市场经济主体的积极性和创造性。
俄罗斯总统普京在推行经济体制改革过程中，一直认为，“在确定国家调控体系的规模和机制时，应遵循这样的原则：‘需要国家调控的地方，就要有国家调控；需要自由的地方，就要有自由。’”[13]干预与自由都有一定的界限，干预边界之外就是自由，自由边界之外需要国家干预。就象一台天平，为了使两边达到平衡，必须不断调整二者的范围，如何调整就体现在适度二字上。要想更深层次研究适度干预与适度自由就得进一步研究适度干预与适度自由的前提与目标：
1、适度干预的前提与目标
首先，适度干预的前提是社会本位。法的本位思想是指体现在这个法律部门中的解决社会矛盾的基本立场。国家作为超乎社会的力量，其任务决定了其权利的不同分配，这种分配的结果，就产生了不同的法律部门，调整社会经济关系的法律部门的本位思想可以分为三种即：“国家本位”，“个体本位”，“社会本位”。 [14] 社会本位直接以社会公共利益为价值目标。经济法的社会本位性就是指经济法立足于社会整体，以维护社会公共利益为价值目标。社会公共利益具有整体性的特点，又不能简单的理解为个人利益的相加或等同于国家利益，它们之间也不是没有矛盾。在有的情况下，如果从国家利益出发，就会妨碍社会公共利益。比如扩大积累、增加货币发行、加重赋税等，可能暂时对国家有利，但是，却对社会公共利益有损。”[15] 这表明社会本位与国家本位是有区别的，它是“社会公众从社会生活的角度出发，为维护社会正常秩序、正常活动而提出的愿望和需要。” [16]正是国家要从社会本位出发去维护社会公共利益，所以要进行一定的干预，它于是构成了适度干预的前提。
其次，适度干预的目标是经济公平。适度干预的目标就是从社会本位出发达到真正的经济公平。“公平是法的价值目标，更是经济法的价值目标，经济公平最基本的含义是指任何一个法律关系的主体，在以一定的物质利益为目标的活动中，都能够在同等的法律条件下，实现建立在价值规律基础上的利益平衡。”[17] 经济公平具有丰富的内涵，包括交易公平和形式公平，分配公平和实质公平。在以契约关系为经济联系基本纽带的市场经济体制中，经济公平主要体现为交易公平，[18] 而在这四种公平中，最主要的还是体现在分配公平和实质公平。经济法超越民法界限而发展起来，它较之民法更注重实质的公平。分配公平一方面要求社会财富和收入的分配要保证每个人有平等的权利，能有条件发挥自己的潜能。但另一方面社会财富和收入的分配，应该在与人们的能力、贡献相平衡的基础上承认有一定差距，但差距要有一定的度——即不能引起人们的不满，社会的不安，在顾及差别对待产生激励带来的效率的同时，兼顾公平稳定带来的效率。实质公平是经济公平的要旨，不是特权分配，而是一种利益调整，是对不平衡利益关系的调整，达到结果的公平，真正的公平。
2、适度自由的前提与目标
首先，适度自由的前提是经济民主。要实现适度的自由，必须保证民主，因为，只有以真正的经济民主为前提，才有真正的经济自由。凯恩斯经济理论强调国家对经济的全面干预，曾经在北美和西欧二战后经济恢复中得到各发达国家的认可，发挥了重要的作用。但自从70年代开始凯恩斯主义遭到了广泛的批评。供给学派正是在抨击凯恩斯主义的浪潮中诞生的，它主张削弱国家干预，重视市场自发调节机制，迎合了回归自由主义的思潮。总之，这种态势体现出一种弹性变化：反对国家干预（亚当.斯密）→宣扬国家干预（李斯特）→鼓吹国家干预（凯恩斯）→削弱国家干预（供给学派）。“市场主体有权以各种形式参与政府过程。而政府过程反映市场需求以及市场主体参与政府过程是经济法中经济民主原则的基本内容所在，由于单纯干预论强调政府干预的单向性，故无法内含经济民主的理念。”[19]因此，削弱国家干预的实质是经济的民主，从而为适度自由提供了前提。
其次，适度自由的目标是经济效益。适度自由的目标是什么？那就是要实现经济法所追求的比经济公平更高的经济效益。这里的经济效益，已经提升到社会效益和环境效益的高度，同时也包含眼前效益和长远效益、局部效益和整体效益间的平衡，符合了社会的可持续发展的需要。在经济法中，处理好政府的有效干预和市场主体的充分自主权的关系；赋予市场主体广泛的法律权利并为他们实现自己的权利扫清障碍；转换经营机制，充分发挥企业的主动性和积极性；培养统一、开放、竞争、有序市场体系，为市场主体提供自由发挥的活动舞台，从而实现经济法上的经济效益。因为现代市场经济的顺利发展，既需要市场自发调节这只“无形之手”，也需要国家调节这只“有形之手”，保障这两只手成功运作的适度干预和适度自由是现代市场经济所必须的，而适度自由比适度干预更强调经济效益的目标。
（二）作为目的性基本原则的可持续发展原则
1987年联合国42届大会通过了由瑞典前首相布伦兰特夫人主持的《我们共同未来》的决议，正式提出了可持续发展的定义，即“可持续发展是既满足当代人需要，又不损害后代人满足其自身需要能力的发展”。
可持续发展之所以成为经济法最终的价值目标，是由经济法的本质和特征所决定的，并与经济法追求的实质公平与整体效率直接相关。一方面，从经济法的公平原则来看，要实现经济公平就得以可持续发展作为目标。可持续发展的公平观不仅表现在代内公平即满足当代人的需要，而且也应该表现在代际公平即不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展。由于自然、社会资源的有限性，经济法必须对其进行合理的分配和保护，既防止部分人拥有资源过多造成浪费，又保证大部分人拥有足够量的资源能维持其基本生存，同时只有对现有资源进行合理分配才能保证后代人对资源的使用。用可持续发展的观点看，当今世界由法律维护的不公平现象相当多，主要表现为：时间上，历史发展上的不公平(时间生态序不公平)，如代际间的不公平；空间上，地域发展上的不公平，如一些地区和行政区享有政治的、经济的、政策的种种特权，而另一些地区和行政区却受到种种歧视、压制或限制；社会制度上的不公平，包括体制、阶层、行业间的不公平及部门行业内部的不公平；法律政策方面的不公平，包括政策制定和实施、法律制定和实施方面的不公平。导致最终的发展获利(结果)不公平；这些都将对经济法过去赖以存在的公平观产生冲击，必然要求建立符合可持续发展需要的公平观。
广东省阳江市人民政府


印发《阳江市建立土地执法共同责任制的规定》的通知

阳府〔2010〕11号


各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：

　　《阳江市建立土地执法共同责任制的规定》已经市政府五届三十二次常务会议审定通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　

　　

　　

　　

二○一○年二月十一日

　　

　　

　　

　　阳江市建立土地执法共同责任制的规定

　　

　　第一章　　 总则

　　

　　第一条 为了建立土地管理共同责任制度，有效遏制各种土地违法违规行为，切实保护国土资源，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政监察法》、《广东省国土资源监督检查条例》、《关于建立土地管理共同责任制度的通知》（粤府〔2008〕100号）等有关法律、法规和政策的规定，结合我市实际，制定本规定。

　　第二条 本规定所称的土地执法共同责任是指各级政府及其派出机构、各职能部门和相关单位及其工作人员在土地管理及违法用地查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

　　第三条 本规定适用于阳江市辖区的土地执法共同责任的追究，但涉及国家、省和市重点工程的另行规定。

　　第四条 成立阳江市土地执法行动领导小组。由市长任组长，主管国土资源工作的副市长任副组长，各县（市、区）长和各相关职能部门、事业单位、企业的主要负责人为成员。阳江市土地执法行动领导小组负责制定全市范围内的土地执法行动的各项政策、措施，拟定土地执法行动方案，决定土地执法行动中的重大问题，督促县（市、区）及相关部门按要求开展土地执法行动的各项工作。

　　第五条 阳江市土地执法行动领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局。阳江市土地执法行动领导小组办公室负责土地执法行动的各项日常工作。

　　第六条 各县（市、区）、镇政府（街道办事处）主要负责人是辖区内土地管理的第一责任人，分管领导是主要责任人。各相关职能部门、事业单位、企业的主要负责人是土地执法共同责任的主要负责人，分管领导、经办人员是直接责任人。

　　第七条 土地违法查处工作按照属地管理原则，下级政府和相关职能部门对上级政府以及相关职能部门负责。

　　

　　第二章　 职责分工

　　

　　第八条 各级国土资源部门是查处违法用地的主要执法部门，负责监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况；预防违法用地行为的发生；组织土地执法动态巡查工作；受理对土地违法行为的检举、控告；依法查处土地违法案件。具体任务是：

　　（一）建立动态巡查零报告责任制。基层国土资源所和县（市、区）国土资源部门必须每个工作日实施动态巡查1次，建立巡查台帐。

　　在巡查中，不管有无发现违法违规用地行为，各级国土资源部门都要及时报告上一级国土资源部门，实行零报告制度。乡镇国土资源所当日上报县（市、区）国土资源部门和当地镇政府，县（市、区）国土资源部门次日上午12时前上报市国土资源部门，市国土资源部门次日下午17时前上报省国土资源厅。

　　（二）发现涉嫌违法用地行为的，应在3个工作日内予以核实，确属违法用地行为的，应立即责令违法当事人改正，立案查处，并书面（紧急情况下，可采用电话、口头等方式，但应做好记录，下同）告知所在镇政府（街道办事处）。

　　（三）对已立案的土地违法案件依法调查并做出行政处理决定。违法当事人对行政处理决定逾期不申请行政复议、不起诉，又不执行行政处理决定的，应依法申请人民法院强制执行。对涉嫌犯罪的案件，及时向公安机关移送。需追究相关责任人行政责任的，应在作出行政处理决定后10个工作日内将案件移送监察部门或相应的干部任免机关进行党纪政纪方面的责任追究。

　　第九条 住房和城乡规划建设部门、城市综合管理部门负责在权限范围内依照职责分工查处违法建设。具体任务是：

　　（一）住房和城乡规划建设部门在接到国土资源部门书面告知后，应在5个工作日内协助核实有关规划的信息并提供相关城乡规划资料；发现或被告知辖区内有违法建设涉及违法用地的，必须及时书面告知国土资源部门，由国土资源部门组织相关部门依法进行查处。国土资源部门应将核实意见于5个工作日内复函住房和城乡规划建设部门；如国土资源部门有发现违法用地情况的，应及时书面通知住房和城乡规划建设部门，住房和城乡规划建设部门须停止办理其规划业务。

　　（二）住房和城乡规划建设部门及城市管理行政执法部门依职能负责城镇规划区内影响城市规划的违法建设的巡查发现、监控、调查取证以及拆除等工作；住房和城乡规划建设及城市管理行政执法部门履行职责过程中，发现涉及违法用地的，应告知国土资源部门依法进行查处。

　　第十条 各县（市、区）政府负责统筹辖区内国土资源保护工作，制定相关政策，建立长效机制；组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏制违法用地；组织牵头有关部门和单位查处违法建设；加强土地执法监察队伍建设，确保土地执法工作所必须的人员、经费和装备；在市国土资源部门统筹下加强信息化建设投入和依法用地的社会宣传；确保本级政府及部门无土地违法行为。

　　（一）镇政府（街道办事处）在接到国土资源部门书面通知后，应在2个工作日内组织有关部门共同对违法用地进行制止。镇政府（街道办事处）在2个工作日内无法制止的，应在接到书面告知后的第3个工作日向所在县（市、区）政府报告。各县（市、区）政府应在接到报告后的3个工作日内组织相关部门，对违法行为进行有效制止。

　　（二）镇（街道办事处）对规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设且涉及违法用地的违法建设行为，应在发现该行为之日起2个工作日内责令违法当事人停止建设、限期改正，逾期不改正的，应在10个工作日内组织对该违法建设进行拆除。

　　第十一条 公安机关负责办理涉嫌国土资源犯罪的案件。

　　（一）公安机关对国土资源部门移送的涉嫌国土资源犯罪的案件应当自接受移送案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的国土资源部门；认为没有犯罪事实或犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的国土资源部门，相应退回案卷材料；对不属于本机关管辖的，应当在24小时内转送有管辖权的机关，并书面通知移送案件的国土资源部门。

　　（二）对阻碍国土资源部门工作人员依法执行职务的违法行为人，公安机关应当依法处理。

　　（三）公安机关认为国土资源部门正在查办的案件涉嫌犯罪，可要求提前介入或者参加案件讨论，国土资源部门应当给予支持和配合，并根据需要提供必要的调查数据和其他证据材料。

　　第十二条 行政执法部门接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予以立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。

　　作出不予立案决定的公安机关应当自收到行政执法部门提请复议的文件之日起3日内作出立案或者不予立案的决定，并书面通知移送案件的行政执法部门。移送案件的行政执法部门对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，应当自收到复议决定通知书之日起3日内建议人民检察院依法进行立案监督。

　　公安机关应当接受人民检察院依法进行立案监督。

　　第十三条 公安机关违反本规定，无正当理由不接受行政执法部门移送的涉嫌犯罪案件，或者逾期不作出立案或者不予立案的决定的，除由人民检察院依法实施立案监督外，由行政执法部门报告本级人民政府，由本级人民政府责令改正，并依据本规定追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　对前款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依据本规定追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十四条 行政执法部门移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。

　　任何单位和个人对行政执法部门违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法部门举报。

　　行政执法部门在依法查处违法行为过程中，发现国家工作人员贪污贿赂或国家机关工作人员渎职以及利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌犯罪的，应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。

　　第十五条 监察部门负责对查处土地违法行为的主体进行监督检查，并依法追究违法用地相关责任人的行政责任。

　　（一）监察部门对土地违法行为负有查处职责的相关职能部门的工作进行监督，对不依照法规进行查处的职能部门进行督办和行政问责，并将有关情况按层次管理抄报组织、人事部门。

　　（二）监察部门对国土资源部门移送的土地违法案件中涉及触犯行政责任的，应在7个工作日内决定是否受理，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的国土资源部门，依法不予受理的，应当说明理由，书面通知移送案件的国土资源部门并退回案卷宗资料。

　　（三）立案调查的案件，无特殊原因的，应当在立案之日起6个月内结束。

　　第十六条 国土资源部门查实违法事实后，应书面告知相关部门，相关部门应依照各自职责依法共同处理。

　　发展改革部门对已批复项目建议书，但未办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续的审批项目，不予办理项目可行性研究报告预审手续；对未办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续的核准制项目，不予办理项目核准手续。

　　住房和城乡规划建设部门对违法用地、违法建设的单位不得发放施工许可证，并依法从严处理。

　　农业和林业部门在接到书面告知后，应及时赶赴现场开展对违法用地损毁程度的鉴定工作，并由国土资源、农业和林业部门负责对违法用地复耕、复植的督促和验收工作。

　　工商、税务、环境保护、卫生、文化、公安等部门核发有关执照、许可证时，对没有相关合法手续的，不得核发有关证照，已核发证照的，由行政执法部门作出行政处罚后，书　　　　　　　　　　　　 面告知有关部门依法处理。

　　除市政绿化、农业、水利和公共设施外，供电、供水、供气部门应要求申请供电、供水、供气的工地或工程设施当事人至少提供《建设用地批准书》、《国有土地使用证》、《集体建设用地使用权证》之一的证明，否则，视为没有合法用地手续的工地或工程设施，不予供电、供水、供气；已供电、供水、供气的要积极配合行政执法部门做好工作，接到行政执法部门书面告知后，在有关部门执法人员配合下应在5个工作日内停止供应，并对相关违法用电、用水、用气行为配合相关部门依法查处。

　　第十七条 建立和完善信息共享机制，建立土地违法案件查处协调与行政审判联动、行政执法和刑事执法衔接的工作机制。

　　国土资源部门向人民法院申请强制执行行政处罚案件，人民法院无正当理由不予执行的，国土资源部门要及时报告本级政府，由本级政府向同级人大反映。

　　

　　第三章　 责任追究

　　

　　第十八条 有下列情况之一的，由阳江市土地执法行动领导小组办公室依据法律、法规和本规定提请市委、市政府、市纪委、市监察局或者任免机关依据有关规定对本规定第十九条至二十三条涉及的责任单位及责任人进行处理：

　　（一）发现本市辖区内各级政府及其派出机构、各职能部门和相关单位及其工作人员有不依法律、法规和本规定查处违法用地行为并经核实的；

　　（二）依法律、法规或本规定认为应当对有关单位及责任人追究责任的其他形式。

　　第十九条 各县（市、区）、镇（街道办事处）因组织不力，对违法用地没有及时制止，造成本辖区内1年度内累计出现3宗情节严重的违法用地案件或1宗情节特别严重的违法用地案件的，对相关部门的违法用地查处工作不配合、不支持、推卸责任甚至阻挠、限制查处工作的，对县（市、区）、各镇政府（街道办事处）第一责任人、主要责任人分别给予诫勉谈话。

　　第二十条 有下列情形之一的，对政府各相关职能部门、企业、事业单位的主要责任人和直接责任人分别给予诫勉谈话。

　　（一）国土资源部门未落实巡查责任，未在规定限期内发现本辖区新发生的违法用地，未在规定限期内核实情况导致违法用地行为未及时制止的，对违法行为不能制止且未在规定限期内告知所在县（市、区）、镇政府（街道办事处）或相关部门的；

　　（二）住房和城乡规划建设部门未在规定限期内协助核实有关规划信息并提供相关城乡规划资料的；

　　（三）公安机关对符合立案条件的国土资源违法案件未按规定立案调查的；

　　（四）监察部门未规定限期内受理国土资源部门移送的追究行政责任的土地违法案件并立案调查的；

　　（五）供电、供水、供气部门没有查验合法用地手续，给予供电、供水、供气的；

　　（六）对土地违法案件负有查处职能的其他行政执法部门不履行或不正确履行查处职责造成情节严重的违法用地、违法建设案件的。

　　第二十一条 各县（市、区）、镇（街道办事处）因组织不力、对违法用地没有制止，造成本辖区1年内累计出现5宗情节严重的违法用地案件或2宗情节特别严重的违法用地案件的，经诫勉谈话后，对违法用地行为未在规定期限内组织更正的；对违法用地案件隐瞒不报或压案不报不查的；对县（市、区）、各镇政府（街道办事处）第一责任人、主要责任人分别给予记过或记大过处分并通报批评。

　　第二十二条 有下列情形之一的，对政府有关职能部门、事业单位、企业的主要责任人和直接责任人分别给予记过或记大过处分并通报批评；

　　（一）公安机关对符合立案条件的国土资源违法案件未按规定立案调查，导致损害继续扩大的；

　　（二）监察部门对符合追究行政责任条件的土地违法案件未在规定限期内受理并立案调查，导致违法事实继续扩大的；

　　（三）供电、供水、供气部门接到书面告知后，未在规定限期内对违法建设工程停电、停水、停气造成情节特别严重的违法用地案件的；

　　（四）国土资源部门查实违法事实后书面告知相关部门，相关部门有其他未依照职责依法处理违法当事人行为，导致重复违法或违法事态恶化的；

　　（五）对土地违法案件负有查处职能的其他行政执法部门不履行或不正确履行查处职责造成情节特别严重的违法用地、违法建设案件的；

　　（六）各单位1年度内受诫勉谈话2次以上的。

　　第二十三条 有下列行为之一的，对所在单位的年度考核实行“一票否决”，对县（市、区）、镇（街道办事处）第一责任人、主要责任人或政府各相关职能部门、企业、事业单位的主要责任人和直接责任人年度考核评定为不称职（不合格），情节严重的责令引咎辞职：

　　（一）各县（市、区）、镇（街道办事处）经通报批评后，对违法用地行为未在规定期限内组织改正的；1年度内所辖区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或虽未达到15%，但造成恶劣影响或其他严重后果的；因违法用地严重被市以上定为重点整改地区，或有案件被定为重点督办案件的；因违法用地案件处理不当严重损害群众利益，造成群众集体上访和社会不稳定的；

　　（二）各单位同1年度内受通报批评2次以上的。

　　第二十四条　 对外地驻阳江办事机构参与、纵容、包庇、支持违法用地的，除对违法用地依法查处外，由监察部门提请该单位所属地区的党委和政府，追究该单位主要领导的行政责任。

　　第二十五条 对违法用地投资者应严格按照法律、法规的规定进行行政处罚，多次实施违法用地行为依法应当追究的，或者一年度内多次实施的土地违法行为未经处理，应按照累计的数量、数额处罚；发现有证据证明涉嫌渎职、受贿等职务犯罪的，将有关线索、证据材料和查处意见移送同级检察机关处理。

　　第二十六条 行政执法人员徇私舞弊，应当依法移交公安或检察机关追究刑事责任的案件不移交的，由监察部门依法查办。

　　

第四章　 附则

　　

　　第二十七条 本规定所称情节严重的违法用地案件是指违法用地涉及基本农田5亩以下（不含本数），基本农田以外的耕地10亩以下（不含本数），其他土地20亩以下（不含本数）的案件；情节特别严重的违法用地案件是指违法用地涉及基本农田5亩以上（含本数），基本农田以外的耕地10亩以上（含本数），其他土地20亩以上（含本数）的案件。

　　第二十八条 本规定自印发之日起实施。