国务院办公厅关于中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会及调整有关组成人员的通知
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国务院办公厅关于中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会及调整有关组成人员的通知
国务院办公厅关于中国国际减灾委员会更名为
国家减灾委员会及调整有关组成人员的通知
国办发（2005）23号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。根据人员变动情况和工作需要，国务院决定对国家减灾委员会的组成单位和人员进行相应调整。现将调整后的名单通知如下：
主 任：回良玉（国务院副总理）
副主任：李学举（民政部）
张 勇（国务院办公厅）
沈国放（外交部）
李盛霖（发展改革委）
李学勇（科技部）
贾治邦（民政部）
易小准（商务部）
委 员：赵沁平（教育部）
孙来燕（国防科工委）
刘金国（公安部）
肖 捷（财政部）
负小苏（国土资源部）
黄 卫（建设部）
胡亚东（铁道部）
冯正霖（交通部）
奚国华（信息产业部）
鄂竟平（水利部）
范小建（农业部）
王陇德（卫生部）
张力军（环保总局）
张海涛（广电总局）
王德学（安全监管总局）
邱晓华（统计局）
雷加富（林业局）
李家洋（中科院）
刘玉辰（地震局）
许小峰（气象局）
冯晓增（保监会）
孙家广（自然科学基金会）
王 飞（海洋局）
李维森（测绘局）
杨建华（总参谋部作战部）
朱曙光（武警部队）
冯长根（中国科协）
江亦曼（中国红十字总会）
秘书长：贾治邦（兼）
国家减灾委员会的具体工作由民政部承担。
国务院办公厅
二○○五年四月二日
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土地储备制度法律机理探析
王保信*
摘要：土地储备制度作为近些年从香港引进、当前大部分省市相继采用的土地资源运作制度，其相关法律机理的研究尚嫌薄弱。本文从土地储备制度产生和发展的法律动因、土地储备制度运作应遵循的法律原则及土地收购、储备行为的法律性质等几个方面进行探析，以期对土地储备制度的基本法律机理有所揭示。
关键词：土地储备制度 法律动因 法律原则 法律性质
一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源
（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土
土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。
（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因
在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当.斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理性行为，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。
（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因
土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。
二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显
（一）合法运作原则
合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。
（二）资源优化配置原则
土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。
（三）可持续发展原则
可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。
（四）土地使用权竞争性出让原则
土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势?有实力的投资者配置?是市场经济的要义?让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。
（五）社会效益优先原则
社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。
三、土地收购与储备法律性质之剖析
（一）行政行为说（强制论）
行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。
（二）民事行为说（自由论）
持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。 [5] 依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。
（三）区分说
区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：
政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。
笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。
* 作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。
[1] 《马克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384页。
[2] 钱铭.21世纪中国土地可持续发展利用展望.中国土地科学,2001年第1期。
[3] 一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠.《论物权法》.法律出版社2001年10月版,318。
[4] 李昌麒主编.经济法学.北京:中国政法大学出版社,1999年版,87。
[5] 吴东仙、罗思荣.完善土地储备制度的法律思考.杭州商学院学报,2002:(5),32。
On the Legal Principle of Land Storage System
Wang Bao-xin
Abstract: This article is trying to analyze the legal reason, basic principle, and the legal character of land storage action on the base of introducing the land storage system in which comes into being Hongkong, and, trying to open out the radical legal principle upon land storage system.
Key words: Land storage system Legal reason Legal principle Legal character
四川省广元市人民政府
广府发〔2003〕2号
广元市人民政府关于印发《广元市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》的通知
各区人民政府，市级各部门，各开发区管委会，市属以上企事业单位：
《广元市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》已经省人民政府批准执行(川府函〔2002〕331号)，现印发你们，请遵照执行。
特此通知
二○○三年四月八日
广元市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范已购公有住房和经济适用住房上市出售行为,
启动住房消费,满足居民改善居住条件的需要,根据《四川省已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂 行办法》,制定本办法。
第二条 本办法适用于广元市城镇(含独立工矿区) 已购公有住房和经济适用住房首次上市出售的管理。
第三条 本办法所称已购公有住房, 是指城镇职工(含居民,下同)根据市和县(区)人民政府有关城镇住房制度改
革政策规定按成本价购买的公有住房。
本办法所称的经济适用住房, 是指城镇职工按市和县
(区)人民政府指导价购买的国家给予优惠政策建造的住房,包括安居房、广厦房、解危解困房和集资合作建设的住房。
第四条 已购公有住房和经济适用住房上市出售必须依法进行,遵循自愿、平等、等价有偿的原则,成交价格由买卖双方协商议定,其合法权益受法律保护。
第五条 已购公有住房和经济适用住房出售后,该职工不得以任何理由再按照成本价购买公有住房,
也不得购买政策提供优惠政策的经济适用住房或租住廉租住房。
第六条 各县(区) 人民政府应当在建立职工家庭住房档案、清理、纠正违规住房,
并根据本办法制定当地公有住房和经济适用住房上市出售实施方案的基础上, 经省人民政府批准后,
开放已购公有住房和经济适用住房交易市场。
第七条 市和各县人民政府房地产管理部门或机构负责本行政区域内的已购公有住房和经济适用住房上市出售管理工作。
第二章 出售条件
第八条 职工已购公有住房和经济适用住房,在取得合法房屋产权证书后, 可以上市出售;但有下列情形之一,不得上市出售:
(一)超过住房面积控制标准部分(不含公摊面积)未按规定的市场价补足差价的已购公有住房;
(二)超过其住房面积控制标准部分未按规定补交税费的已购经济适用住房;
(三)超过其住房面积控制标准购占两套以上公有住房、经济适用住房的,
或者以非市场租金租住公有住房又按住房制度改革政策购买的公有住房、经济适用住房;
(四)利用公款超标准装修,超标准部分未按规定补足装修费用的;
(五)上市出售后会形成新的住房困难的;
(六)以分期付款或抵押贷款方式购买,但房价款尚未付清或未经抵押权人同意上市出售的;
(七)处于房屋拆迁公告范围内的;
(八)法律、法规以及县以上人民政府规定的其他情形。
第九条 与机关办公区、学校教学区和企事业单位生产区、工作区分割不开的已购公有住房和经济适用住房，原则上只能向原产权单位或者单位职工出售。
第三章 出售程序
第十条 市和各县人民政府房地产管理部门或机构,应在房地产交易市场设立已购公有住房和经济适用住房上市出售服务专柜。房地产交易管理、产权管理、住房制度改
革管理部门或机构要为职工已购公有住房和经济适用住房上市出售提供便利。
第十一条 职工出售已购公有住房和经济适用住房,应到房地产交易市场公有住房和经济适用住房上市出售服务专柜,向房地产交易管理部门或机构提出申请,填报已购公有住房和经济适用住房上市出售申请表,并提交下列材料:
(一)房屋所有权证书,土地使用权证书;
(二)房屋所有权人(含共有权人)签署的同意出售的书 面意见;
(三)房屋所有权人(含共有权人)身份证及户籍证明;
(四)职工及其配偶所在单位出具的已购公有住房或经济适用住房是否超标,超标部分是否按规定补差,有无违规
购占住房,是否已作纠正的证明。已建立职工家庭住房档案的,可不再提交单位证明。
第十二条 房地产交易管理部门或机构在受理申请后, 必须会同住房制度改革管理部门或机构对是否符合售房条件进行审核;
房屋产权管理部门或机构应在该申请出售房屋的所在地公告售房信息,并对该房屋面积进行复核。
自公告售房信息之日起七个工作日内,
单位和个人可对该房屋上市出售提出异议。该房屋原产权单位可提出同等条件下,保留优先购买权的书面意见。
房地产交易管理部门或机构自收到申请之日起十五日内,根据审核和公告情况,作出是否准予该房屋上市出售的书面审查意见。准予出售的,应通知保留优先购买权的原
产权单位参与交易。
第十三条 经房地产交易管理部门或机构会同住房制度改革管理部门或机构确认并准许上市出售的已购公有住房和经济适用住房,由买卖当事人到房地产交易市场依法签订房
屋买卖合同文本, 按规定缴交有关税费。房地产产权管理部门或机构应自交易过户手续完毕之日起三十日内,
办理房屋所有权转移登记手续,发放房屋所有权证。
第十四条 已购公有住房和经济适用住房出售时,房屋所有权和该房屋占有范围内土地使用权同时转移,
买方应凭变更后的房屋所有权证书到土地管理部门办理土地使用权变更登记。
尚未领取土地使用权证书的已购公有住房和经济适用住房需上市出售的,房屋所有权人可以凭房屋所有权证到房地产交易管理部门或机构先行办理交易过户手续,办理完房屋所有权证转移手续之日起三十日内,
由买方持变更
后的房屋所有权证书到土地管理部门办理土地使用权变更登记手续。办理土地使用权证书,除工本费外,不得收取其它任何手续费。
第四章 交易税费
第十五条 已购公有住房和经济适用住房上市出售,按国家现行规定缴交下列税费:
(一)出售居住超过一年的已购公有住房和经济适用住房免缴营业税,居住不足一年的,营业税按销售价减去购入原价后的差额计缴;
(二)买方暂按当地执行的契税税率减半缴纳契税;
(三)暂免缴纳土地增值税;
(四)买方按所购住房座落位置的标定地价的10%,没有标定地价的按成交价的1%缴纳土地出让金;
(五) 按成交价的0.5%交纳交易手续费(含房屋产权登记费等),由买卖双方各负担一半(或自行协商);
(六)房屋所有权证、土地使用权证工本费各按10元交纳;
(七) 买卖双方分别按成交价的0.5‰缴纳印花税。国家政策有新规定的,从其规定。
第十六条 鼓励职工家庭为改善居住条件,将已购公有住房和经济适用住房上市出售换购住房。已购公有住房和经济适用住房上市出售后一年内,
该户家庭按照市场价购买住房的,
或者已购公有住房和经济适用住房上市出售前一年内,该户家庭已按照市场价购买住房的,按房屋产权交换缴交税费。已购全产权住房的职工相互交换住房产权的,
亦按上述规定执行。
第十七条 职工按本办法规定以市场价出售已购公有住房和经济适用住房,在依法缴交税费后,其收入归个人所有。
第五章 房屋售后维修
第十八条 已购公有住房上市出售后,房屋维修仍按照上市出售前已购公有住房售后维修管理的有关规定执行,
职工原交纳的住房共用部位、共用设施设备维修基金的结余部分不予退还,并随房屋产权同时过户。
第六章 罚 则
第十九条 违反本办法第五条的规定,将已购公有住房和经济适用住房上市出售后,
又以非法手段按照成本价购买公有住房或者政府提供优惠政策建设的住房的,
由县以上人民政府房地产行政主管部门责令其退回所购房屋或者 按照商品房市场价补齐房价款,
并处1万元以上3万元以下罚款。以非法手段租住廉租住房的,责令退还廉租住房,按市场租金补交租金,并可处相当于补交租金金额的罚款。
第二十条 采取欺骗手段,将不得上市出售的已购公有住房和经济适用住房出售的,
由县以上人民政府房地产行政主管部门没收违法所得,并处3万元以下罚款。
第二十一条 从事已购公有住房和经济适用住房出售管理工作的人员弄虚作假,玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊，索贿受贿的,由所在单位或者上级主管部门给予行政处分;
构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十二条 依照本办法第十九条、第二十条收取的 罚款和购房款、没收的违法所得,应一并上交财政。
第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申 请行政复议或提起行政诉讼。
第七章 附 则
第二十四条 已购公有住房和经济适用住房首次出售后再次出售,不适用本办法。
第二十五条 本办法自公布之日起施行。
王保信*
摘要：土地储备制度作为近些年从香港引进、当前大部分省市相继采用的土地资源运作制度，其相关法律机理的研究尚嫌薄弱。本文从土地储备制度产生和发展的法律动因、土地储备制度运作应遵循的法律原则及土地收购、储备行为的法律性质等几个方面进行探析，以期对土地储备制度的基本法律机理有所揭示。
关键词：土地储备制度 法律动因 法律原则 法律性质
一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源
（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土
土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。
（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因
在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当.斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理性行为，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。
（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因
土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。
二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显
（一）合法运作原则
合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。
（二）资源优化配置原则
土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。
（三）可持续发展原则
可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。
（四）土地使用权竞争性出让原则
土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势?有实力的投资者配置?是市场经济的要义?让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。
（五）社会效益优先原则
社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。
三、土地收购与储备法律性质之剖析
（一）行政行为说（强制论）
行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。
（二）民事行为说（自由论）
持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。 [5] 依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。
（三）区分说
区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：
政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。
笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。
* 作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。
[1] 《马克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384页。
[2] 钱铭.21世纪中国土地可持续发展利用展望.中国土地科学,2001年第1期。
[3] 一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠.《论物权法》.法律出版社2001年10月版,318。
[4] 李昌麒主编.经济法学.北京:中国政法大学出版社,1999年版,87。
[5] 吴东仙、罗思荣.完善土地储备制度的法律思考.杭州商学院学报,2002:(5),32。
On the Legal Principle of Land Storage System
Wang Bao-xin
Abstract: This article is trying to analyze the legal reason, basic principle, and the legal character of land storage action on the base of introducing the land storage system in which comes into being Hongkong, and, trying to open out the radical legal principle upon land storage system.
Key words: Land storage system Legal reason Legal principle Legal character
广元市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法
广府发〔2003〕2号
广元市人民政府关于印发《广元市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》的通知
各区人民政府，市级各部门，各开发区管委会，市属以上企事业单位：
《广元市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》已经省人民政府批准执行(川府函〔2002〕331号)，现印发你们，请遵照执行。
特此通知
二○○三年四月八日
广元市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范已购公有住房和经济适用住房上市出售行为,
启动住房消费,满足居民改善居住条件的需要,根据《四川省已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂 行办法》,制定本办法。
第二条 本办法适用于广元市城镇(含独立工矿区) 已购公有住房和经济适用住房首次上市出售的管理。
第三条 本办法所称已购公有住房, 是指城镇职工(含居民,下同)根据市和县(区)人民政府有关城镇住房制度改
革政策规定按成本价购买的公有住房。
本办法所称的经济适用住房, 是指城镇职工按市和县
(区)人民政府指导价购买的国家给予优惠政策建造的住房,包括安居房、广厦房、解危解困房和集资合作建设的住房。
第四条 已购公有住房和经济适用住房上市出售必须依法进行,遵循自愿、平等、等价有偿的原则,成交价格由买卖双方协商议定,其合法权益受法律保护。
第五条 已购公有住房和经济适用住房出售后,该职工不得以任何理由再按照成本价购买公有住房,
也不得购买政策提供优惠政策的经济适用住房或租住廉租住房。
第六条 各县(区) 人民政府应当在建立职工家庭住房档案、清理、纠正违规住房,
并根据本办法制定当地公有住房和经济适用住房上市出售实施方案的基础上, 经省人民政府批准后,
开放已购公有住房和经济适用住房交易市场。
第七条 市和各县人民政府房地产管理部门或机构负责本行政区域内的已购公有住房和经济适用住房上市出售管理工作。
第二章 出售条件
第八条 职工已购公有住房和经济适用住房,在取得合法房屋产权证书后, 可以上市出售;但有下列情形之一,不得上市出售:
(一)超过住房面积控制标准部分(不含公摊面积)未按规定的市场价补足差价的已购公有住房;
(二)超过其住房面积控制标准部分未按规定补交税费的已购经济适用住房;
(三)超过其住房面积控制标准购占两套以上公有住房、经济适用住房的,
或者以非市场租金租住公有住房又按住房制度改革政策购买的公有住房、经济适用住房;
(四)利用公款超标准装修,超标准部分未按规定补足装修费用的;
(五)上市出售后会形成新的住房困难的;
(六)以分期付款或抵押贷款方式购买,但房价款尚未付清或未经抵押权人同意上市出售的;
(七)处于房屋拆迁公告范围内的;
(八)法律、法规以及县以上人民政府规定的其他情形。
第九条 与机关办公区、学校教学区和企事业单位生产区、工作区分割不开的已购公有住房和经济适用住房，原则上只能向原产权单位或者单位职工出售。
第三章 出售程序
第十条 市和各县人民政府房地产管理部门或机构,应在房地产交易市场设立已购公有住房和经济适用住房上市出售服务专柜。房地产交易管理、产权管理、住房制度改
革管理部门或机构要为职工已购公有住房和经济适用住房上市出售提供便利。
第十一条 职工出售已购公有住房和经济适用住房,应到房地产交易市场公有住房和经济适用住房上市出售服务专柜,向房地产交易管理部门或机构提出申请,填报已购公有住房和经济适用住房上市出售申请表,并提交下列材料:
(一)房屋所有权证书,土地使用权证书;
(二)房屋所有权人(含共有权人)签署的同意出售的书 面意见;
(三)房屋所有权人(含共有权人)身份证及户籍证明;
(四)职工及其配偶所在单位出具的已购公有住房或经济适用住房是否超标,超标部分是否按规定补差,有无违规
购占住房,是否已作纠正的证明。已建立职工家庭住房档案的,可不再提交单位证明。
第十二条 房地产交易管理部门或机构在受理申请后, 必须会同住房制度改革管理部门或机构对是否符合售房条件进行审核;
房屋产权管理部门或机构应在该申请出售房屋的所在地公告售房信息,并对该房屋面积进行复核。
自公告售房信息之日起七个工作日内,
单位和个人可对该房屋上市出售提出异议。该房屋原产权单位可提出同等条件下,保留优先购买权的书面意见。
房地产交易管理部门或机构自收到申请之日起十五日内,根据审核和公告情况,作出是否准予该房屋上市出售的书面审查意见。准予出售的,应通知保留优先购买权的原
产权单位参与交易。
第十三条 经房地产交易管理部门或机构会同住房制度改革管理部门或机构确认并准许上市出售的已购公有住房和经济适用住房,由买卖当事人到房地产交易市场依法签订房
屋买卖合同文本, 按规定缴交有关税费。房地产产权管理部门或机构应自交易过户手续完毕之日起三十日内,
办理房屋所有权转移登记手续,发放房屋所有权证。
第十四条 已购公有住房和经济适用住房出售时,房屋所有权和该房屋占有范围内土地使用权同时转移,
买方应凭变更后的房屋所有权证书到土地管理部门办理土地使用权变更登记。
尚未领取土地使用权证书的已购公有住房和经济适用住房需上市出售的,房屋所有权人可以凭房屋所有权证到房地产交易管理部门或机构先行办理交易过户手续,办理完房屋所有权证转移手续之日起三十日内,
由买方持变更
后的房屋所有权证书到土地管理部门办理土地使用权变更登记手续。办理土地使用权证书,除工本费外,不得收取其它任何手续费。
第四章 交易税费
第十五条 已购公有住房和经济适用住房上市出售,按国家现行规定缴交下列税费:
(一)出售居住超过一年的已购公有住房和经济适用住房免缴营业税,居住不足一年的,营业税按销售价减去购入原价后的差额计缴;
(二)买方暂按当地执行的契税税率减半缴纳契税;
(三)暂免缴纳土地增值税;
(四)买方按所购住房座落位置的标定地价的10%,没有标定地价的按成交价的1%缴纳土地出让金;
(五) 按成交价的0.5%交纳交易手续费(含房屋产权登记费等),由买卖双方各负担一半(或自行协商);
(六)房屋所有权证、土地使用权证工本费各按10元交纳;
(七) 买卖双方分别按成交价的0.5‰缴纳印花税。国家政策有新规定的,从其规定。
第十六条 鼓励职工家庭为改善居住条件,将已购公有住房和经济适用住房上市出售换购住房。已购公有住房和经济适用住房上市出售后一年内,
该户家庭按照市场价购买住房的,
或者已购公有住房和经济适用住房上市出售前一年内,该户家庭已按照市场价购买住房的,按房屋产权交换缴交税费。已购全产权住房的职工相互交换住房产权的,
亦按上述规定执行。
第十七条 职工按本办法规定以市场价出售已购公有住房和经济适用住房,在依法缴交税费后,其收入归个人所有。
第五章 房屋售后维修
第十八条 已购公有住房上市出售后,房屋维修仍按照上市出售前已购公有住房售后维修管理的有关规定执行,
职工原交纳的住房共用部位、共用设施设备维修基金的结余部分不予退还,并随房屋产权同时过户。
第六章 罚 则
第十九条 违反本办法第五条的规定,将已购公有住房和经济适用住房上市出售后,
又以非法手段按照成本价购买公有住房或者政府提供优惠政策建设的住房的,
由县以上人民政府房地产行政主管部门责令其退回所购房屋或者 按照商品房市场价补齐房价款,
并处1万元以上3万元以下罚款。以非法手段租住廉租住房的,责令退还廉租住房,按市场租金补交租金,并可处相当于补交租金金额的罚款。
第二十条 采取欺骗手段,将不得上市出售的已购公有住房和经济适用住房出售的,
由县以上人民政府房地产行政主管部门没收违法所得,并处3万元以下罚款。
第二十一条 从事已购公有住房和经济适用住房出售管理工作的人员弄虚作假,玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊，索贿受贿的,由所在单位或者上级主管部门给予行政处分;
构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十二条 依照本办法第十九条、第二十条收取的 罚款和购房款、没收的违法所得,应一并上交财政。
第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申 请行政复议或提起行政诉讼。
第七章 附 则
第二十四条 已购公有住房和经济适用住房首次出售后再次出售,不适用本办法。
第二十五条 本办法自公布之日起施行。
