江苏省船舶过闸费征收和使用办法（修正）

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　　　　　　　　　　试述司法解释和行政解释二者效力区别

　　　　　　　　　　　　　作者：王 晴

　　行政权的从属性表现在对立法权的从属关系上，但是否从属于司法权，目前我国没有明确的定论，如果按照三权理论，司法权是终审权，行政权最终要受司法权的监督和审查，不过我国议行合一制的体制并没有否定具体行政行为要受司法审查和监督，所以也就不可完全排除部分行政权对司法权的从属性。问题是司法解释、行政解释和立法解释在法律的正式解释中三者是否有效力上的差别和逻辑上的主次位序？一般认为：立法解释根据解释主体的对应性和解释对象的对应性与被解释的法律具有同等的效力，而司法解释有学者把“具有普遍的司法效力”当作它的一个重要特征，其实所有正式解释都具有程度不同的普遍的法的效力，行政解释和司法解释与其执法和司法行为是合为一体的，如果是依法作出的，当然具有法的效力，相对人应当服从。那么既然具有法的效力，就肯定地可以普遍地和反复地适用。尤其从行政机关执行法律的具体行政行为时适用法律的效力渊源考虑，行政诉讼法规定了人民法院审理行政案件，适用法律和法规，规章只作为可以参照的对象。但同时大量的司法实践证明，司法解释被直接引用成为判决书的依据，这实际上说明司法解释和最高法院的案例（判例）对司法审判实践的指导作用在逐步加强，司法解释的效力已经高出了行政规章的效力等级，这是世界两大法系融合的共同趋势和符合现代法律制度发展方向和国际习惯的。司法解释的适用不仅仅限于司法审判过程中和对相对人的法律适用，既然作为法的适用其普遍性已经达到行政机关执行法律的具体对象和目标，达到行政机关的具体的法律适用对象。倒是行政解释甚至行政规章，虽然含有行政自由裁量权的应然内容，但因为它无一例外的从属于立法权，最终不能和可能例外的不从属于立法权的司法权产生的司法解释的效力相提并论。因此，国家工商局工商标字[2004]第14号《国家工商行政管理总局关于行政机关可否直接适用司法解释问题的批复》中称，“司法解释是指由国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，对各级司法机关如何适用法律具有约束力。行政机关在办案时可以参考有关司法解释，但不宜直接适用司法解释。”这个“参考”司法解释的行政解释是缺乏严谨和难以自圆到行政诉讼中行政规章仅具有参照价值的一家缺陷之说。何况是行政解释，在司法审判中恐怕就根本没有立足和选择的余地了。

　　执法实践中所涉及到的司法解释，最多的是民事规范，这部分又称之为实质的民法，例如对商标侵权的司法解释、12315处理消费纠纷所涉及到的民事法律规范的适用。而司法解释一般很少对行政程序和行政法律范畴的事项作出解释，除非与行政诉讼有关它对行政执法几乎根本没有涉及和越权的解释。因此，但凡行政机关要在其行政行为中直接适用法律特别是民事法律，就必然不可避免地直接适用到相关的司法解释。虽然司法解释目前尚不属于我国法律正式的渊源，但在民事法律规范的构成体系中，有关行政执法涉及执行民事法律时，必然涉及到司法解释对民事法律规范具体适用的规定。此时民事法律规范与相关司法解释构成一个完整体系不可避免地直接适用于行政执法的个案。而当司法解释与行政解释不一致时，司法解释与法律和民事法规规范的这种完整体系性并不受到影响或打破，相反行政解释在司法对行政的事后审查和事中救济监督中却处于孤立的地位。因此司法解释在行政执法中显然具有优先于行政解释适用甚至直接适用的效力。需要明确认识和区分的是，当行政执法在行政处罚个案适用法律时就已经具有了法律适用的性质，而不仅仅为执行法律，所以不论当事人的守法还是行政机关的法律适用（包括行政处罚和行政调解，但排除直接的法律执行阶段和相应内容），司法解释都不可避免的成为个案中直接的适用的对象。

　　回头来看上文中一句话“倒是行政解释甚至行政规章，虽然含有行政自由裁量权的应然内容，但因为它无一例外的从属于立法权，最终不能和可能例外的不从属于立法权的司法权产生的司法解释的效力相提并论。”——它提出了一个很微妙的问题。

　　微妙到了什么地步？

　　一是中国不承认法官造法，但实际上有些司法解释近似于造法，而且现实中不应当也没有其他一种权力来替代或者推翻司法解释的作用或者效力。一种很微妙的只可意会不可言传的“立法权”或“判例法”。对立法的僵化和立法机关的无能这种司法改革已经起到积极的作用。

　　二是行政权绝对从属于立法权，实际上它不可能也永远不应当与司法权相平等。在我国具有行政兼理司法封建历史传统和现行议行合一体制下，司法权如果能够对议会和行政权加以参佐干预，无疑是一种平衡与和谐的创制。

　　三是涉及到三权地位的司法解释在行政执法中的适用问题，是个敏感问题，也是法治民主进步而又不敢不回避的问题。不管参考也罢，参照也罢，直接适用也罢。实践当中如对商标侵权行为的认定，行政处罚和刑事处罚的分界等问题行政执法部门事实上都是直接适用的。请示不请示，批复不批复，大家都得这么作，大家都是这么作的，大家必须这么作。这个突破原则的回答无论如何不能勉强由行政部门所能作出。作出来不是第一个吃螃蟹的人，而是违反“书本上的宪法”的，所以，为了保持社会进步，还是保持这种微妙为好。

广东省惠州市人民政府


惠州市环境保护规定


第一章 总 则

　　第一条 为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人民群众身体健康，促进经济、社会和环境保护协调发展，实现可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条 在本市行政区域内的一切单位和个人，均应遵守本规定。
　　第三条 市人民政府对环境保护工作实行统一领导。各级人民政府对本辖区的环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。制定政府环境保护任期目标及年度实施计划，将环境保护和大气、水、土地、海洋、山体、森林、植被、野生生物等各种自然资源和生态环境的管理纳入本级国民经济和社会发展规划和计划，并组织实施。
　　第四条 各级人民政府应组织制定和完善环境保护总体规划。编制经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划应当符合环境保护规划的要求。各级人民政府及其有关部门在制定城乡发展和行业发展规划、区域开发规划、调整产业结构和生产布局时，应当进行环境影响论证。
　　第五条 各级人民政府应当采取措施，大力开展环境保护宣传教育，普及环境保护的科学知识，提高公民的环境保护意识。鼓励环境保护科学技术研究，优先安排清洁生产、节能降耗、污染防治和生态保护等重大环境科研课题，大力发展环保产业，开发绿色产品。
　　第六条 市人民政府环境保护行政主管部门对本市环境保护工作实施统一监督管理，各县、区人民政府环境保护主管部门对辖区内环境保护工作实施统一监督管理。
　　各级人民政府有关部门依照法律法规的规定，按照各自职能行使环境监督管理权，依法协助环境保护行政主管部门做好环境保护工作。
　　各级人民政府与政府有关部门签订环境保护任期目标责任书，以确保环境保护工作顺利进行。

第二章 环境保护管理职责分工

　　第七条 市、县（区）环境保护行政主管部门的主要职责：
　　（一）执行和监督执行环境保护法律、法规、规章和标准；
　　（二）编制和监督实施环境保护规划和计划；
　　（三）组织对城市发展和行业发展规划、区域开发规划、调整产业结构和生产力布局等重大决策的环境影响论证；
　　（四）组织编制环境保护目标责任制并监督检查其落实情况；
　　（五）监督检查防治污染设施的使用情况，依法行使建设项目环境保护审批权；
　　（六）负责排污申报登记与核发排污许可证、排污收费、环境影响评价、“三同时”、污染限期治理等的组织实施；
　　（七）调查处理环境污染事故，调解污染纠纷，查处违反环境保护法律、法规的行为；
　　（八）协调、督促、检查有关部门依法实施环境保护监督管理工作，落实防治环境污染和保护生态环境的措施；
　　（九）组织开展环境监测、科研和宣传教育工作，定期公布环境状况；
　　（十）依法进行其它监督管理。
　　第八条 公安、交通、铁路、市容环境卫生、港务监督、渔政渔港监督、工商、建设、文化等部门依照有关法律、法规的规定，对环境污染防治实施监督管理。
　　土地、农牧渔业、林业、水利、矿产、海洋水产、园林管理等部门依照有关法律、法规的规定，对自然资源和生态环境保护实施监督管理。
　　第九条 下列行政管理部门，按照以下分工履行环境保护职责：
　　（一）发展改革部门应将环境保护规划、计划纳入本级国民经济与社会发展规划和年度计划；
　　（二）经济贸易部门应督促工业污染源的治理，鼓励清洁生产，淘汰落后的生产工艺和设备；
　　（三）外经贸部门应严格审查有环境影响的外资工业项目，并督促业主向环保部门申报；
　　（四）财政部门应将环境保护投入纳入各级财政预算安排，并对环保资金使用情况定期检查，加强监督管理；
　　（五）城乡规划部门在规划编制和规划管理中应落实环境保护规划的有关要求；
　　（六）市政建设部门应加强城市污水处理设施、下水管网的规划、建设、改造和管理；
　　（七）质量技术监督部门应对本市生产、销售产品的环境指标实施监督管理；
　　（八）海关应加强对涉及环保要求的进口货物的监管，检验检疫部门应对进口货物的环境指标实施技术监督；
　　（九）城乡建设、工商、文化、中小企业等管理部门应按各自职能做好建设项目和有关污染的环境保护工作；
　　（十）市容环境卫生部门应加强对城市生活垃圾、建筑垃圾的清扫、收集、贮运和处置的监督管理；
　　（十一）卫生管理部门应加强对医疗废水和医疗废物的管理；
　　（十二）教育部门应制定本系统环境保护教育计划，并监督计划的实施；
　　（十三）科技管理部门应把重大的环境保护科研项目纳入科研规划和计划。
　　第十条 行政监察部门应依法加强对政府的环境保护行政主管部门和其他有关部门贯彻执行有关环境保护法规的工作情况进行监察，并就发现的问题和未切实履行环境保护职责的单位和个人提出相应的建议和处理意见。

第三章 环境功能区的划分

　　第十一条 本市环境功能区划定为：环境空气质量功能区，地面水环境功能区和城市区域环境噪声标准适用区。
各类环境功能区域范围的划定和变更，由市环境保护行政主管部门会同政府有关部门根据有关环境保护目标、标准提出，依法经批准后实施。
　　第十二条 环境空气质量功能区，按照以下原则划分：
　　（一）县级以上人民政府划定的风景名胜区、自然保护区以及需要特殊保护的区域，为一类环境空气质量功能区，适用国家《环境空气质量标准》一级标准；
　　（二）一类环境空气质量功能区以外的区域，为二类环境空气质量功能区，适用国家《环境空气质量标准》二级标准；
　　（三）特定工业区可划分为三类环境空气质量功能区，适用国家《环境空气质量标准》三级标准。
　　第十三条 地面水环境功能区，按照以下原则划分：
　　（一）根据地面水水域的使用目的和保护目标划分水环境功能区，同一水域兼容几项功能的，依照最高功能划定；
　　（二）生活饮用水源地一级保护区、珍贵鱼类保护区、鱼虾产卵场，适用国家《地面水环境质量标准》二类标准；
　　（三）生活饮用水源地二级保护区、一般鱼类保护区、游泳区，适用国家《地面水环境质量标准》三类标准；
　　（四）一般工农业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区的水质，适用国家《地面水环境质量标准》四类标准。
　　禁止在生活饮用水源地一级保护区的水体排放污水。
　　禁止在生活饮用水源地一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。
　　第十四条 区域环境噪声标准适用区，按照以下原则划分：
　　（一）居住、文教、机关为主的区域及旅游风景区，适用一类区环境噪声标准；
　　（二）居住、商业、工业混合区，适用二类区环境噪声标准；
　　（三）工业集中区和城市规划中确定的工业用地，适用三类区环境噪声标准；
　　（四）城市道路交通干线两侧、公共交通汽车总站、大型停车场及码头区、穿越市区的铁路和河道两侧区域，适用四类区环境噪声标准。

第四章 建设项目环境管理

　　第十五条 新建、改建、扩建、迁建、技术改造项目、区域开发建设项目（以下简称建设项目），必须执行环境影响评价制度和污染防治设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用制度（以下简称“三同时”制度）。建设项目的环境保护污染防治，由项目的建设单位负责。
　　第十六条 禁止建设下列严重污染环境和破坏生态的项目：
　　（一）工艺设备落后、浪费资源、无有效防治污染措施的土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、漂染、电镀和选金、农药、石棉制品、放射性制品等项目；
　　（二）年产5000吨以下小造纸厂、年产折牛皮3万张以下的制革厂、年产500吨以下的染料厂；
　　（三）从国外、市外把含有毒性、放射性等有害废物、垃圾以及处理、处置过程可能造成严重危害的废物、垃圾转移到市内处理、处置的项目；
　　（四）其他可能产生严重污染或破坏生态的建设项目。
　　第十七条 在水源保护区、自然保护区、风景旅游区、居民住宅区、医疗康复区、科研文教区、行政中心区以及其它需要特殊保护的地区内，不得建设污染环境、破坏生态及破坏景观的项目或设施。
　　第十八条 建设项目的建议书、可行性研究报告、设计任务书中，必须有环境保护专门章节。建设项目必须编制环境保护影响报告书（表），报有审批权的环境保护行政主管部门审批。未经审批或者审批不同意的项目，有关部门不予批准建设。
　　第十九条 环境影响评价报告书（表）应当委托持有环境影响评价资质证书的单位编制。评价单位必须先制定建设项目环境影响评价大纲，报环境保护行政主管部门批准后，再进行评价，并对评价结论负责。
　　第二十条 建设对环境有污染的项目，其污染防治设施的设计方案必须经审批项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门审批同意后，方准进行施工；未经批准的，其验收申请报告不予批准。
　　第二十一条 建设项目环境污染防治设施由项目建设单位委托有资质的环境保护工程设计、施工单位设计、施工。施工期间，应接受环境保护主管部门及其授权或委托的单位监督与管理。
　　第二十二条 建设项目的环境污染防治设施经环境保护行政主管部门检查同意核发《临时排污许可证》后，主体工程方可投入实物试运行。环境保护行政主管部门应在建设单位提出主体工程实物试运行申请后十五日内予以答复。试运行期不得超过3个月。
　　第二十三条 对环境产生污染的建设项目在投入使用前，其污染防治设施必须报原审批该项目环境影响报告的环境保护行政主管部门验收。在环境保护行政主管部门规定的期限内经试生产或试运行，污染物排放达到项目环境影响评价审批要求的，由环境保护行政主管部门发给验收合格证和污染物排放许可证；未达到环境影响评价审批要求的，应责令限期整改，整改后仍未达到要求的，应责令停止试生产或试运行，继续整改至符合要求为止。
　　第二十四条 建设项目环境影响报告的审批、污染防治方案的审批和环境污染防治设施竣工验收，由市、县（区）环境保护行政主管部门按照分级分类管理规定办理。

第五章 防治环境污染和其他公害

　　第二十五条 产生废水、废气、废渣、噪声、粉尘、恶臭气体、饮食油烟、放射性物质以及振动、电磁波辐射、光污染、消耗臭氧层物质等对环境有污染和危害的企业、事业单位和个体工商户，必须设置污染防治设施，依法进行污染物排放申报登记，采取有效措施，保持防治设施正常运转，并遵守下列规定：
　　（一）建立健全设施运转档案，定期监测运转、使用效果，并按照规定向环境监理机构报告运转情况；
　　（二）建立维护保养、检修、更新、检测等制度；
　　（三）建立操作规程和岗位责任；
　　（四）建立污染处理设施使用化工原材料的专门档案；
　　（五）对生产用放射源应妥善保管，不得遗失、扩散；
　　（六）污染防治设施未经环境保护行政主管部门批准，不得擅自拆除、闲置或改变用途。
　　第二十六条 建立饮食业、机动车辆维修业所产生废油及照相行业产生定影（显影）废液统一集中回收制度。饮食行业应逐步淘汰燃煤、燃油炉具，推广燃气或者用电等清洁生产方法，减少废气、噪声污染。
　　第二十七条 对向环境排放污染物的排污单位，实行排放污染物许可证制度。排污单位的排污口必须按当地环境保护行政主管部门的规定要求整治或设置，设立统一标志和编号，并统一安装排污计量装置。
　　第二十八条 向环境排放污染物的单位，必须按规定缴纳排污费。缴纳排污费后不免除防治污染的责任。造成环境污染的，应承担清除污染危害的责任，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。
　　第二十九条 污染物排放实行总量控制和浓度控制。在污染物总量控制范围内的排污单位，其污染物排放应达到规定的排放标准和《排污许可证》所核定的污染物总量控制指标。
　　第三十条 排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，按照《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条的规定，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。
　　限期治理期间，由环境保护部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
　　第三十一条 排放污染物达到总量控制和浓度控制指标的排污单位，其环境污染防治设施所使用的化工原材料，必须经环境保护监理机构核定使用数量，按核定数量购买和使用。
　　第三十二条 在用的机动车辆以及本市生产、装配、维修的机动车、车用发动机，其废气和噪声排放必须达到规定的排放标准。达不到标准的，不准年审、行驶、出厂或者销售。
　　在用的机动车辆，经检测废气排放达到国家规定标准的，由市环境保护行政主管部门发给《广东省机动车排气污染物检测证》。
　　公安部门应会同环保行政主管部门对在道路上行驶的机动车污染物排放情况进行抽查检测。对应当报废的机动车，收缴牌照，强制淘汰。
　　在全市范围内推广使用无铅汽油。在市、县（区）城市规划区禁鸣喇叭，禁止燃放烟花爆竹。尚未制定具体实施办法的，由县、区人民政府依照有关法律、法规制定。
　　第三十三条 食品容器的包装材料应当使用可回收利用、无毒、易处理、易降解的物质。
禁止生产、销售、使用一次性不可降解或难以降解的塑料餐具，防治“白色污染”。防治“白色污染”工作由环境保护行政主管部门统一监督管理，工商、卫生、市容环境卫生部门协调管理。
　　第三十四条 禁止在人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、建筑废料、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘、恶臭气体的物质。
　　第三十五条 市、县（区）人民政府应当采取积极措施，对危险废物、城市生活垃圾、工业垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、航空垃圾及污水进行集中处理、处置。建立危险废物处理、处置场（厂），对全市危险废物实行有偿的统一集中处理。
　　第三十六条 市、县（区）人民政府要积极开展城市环境综合整治定量考核工作，采取切实可行措施提高城市环境水平。
　　第三十七条 各级人民政府要划出专项经费，用于建设城市环境噪声达标区和环境噪声污染防治示范工程。
　　在城市市区范围内的建筑工程，有产生环境噪声污染的，应在开工15日前向环境保护行政主管部门申报，取得《噪声排放许可证》后，方可施工。在施工过程中建筑施工单位应当采取有效措施，防治建筑噪声污染。
　　在惠州市区城市规划区内，严格限制使用混凝土搅拌机。
　　第三十八条 在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，严禁在6：00～12：00时，14：00～22：00时之外时间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要必须连续作业的除外。因特殊需要必须连续作业的，应有建设主管部门的证明。
　　第三十九条 开发自然资源在向资源管理部门申报时，应同时提交经环境保护行政主管部门批准的环境影响报告书。
　　开发自然资源时，应同时采取措施防止对环境污染和生态破坏。开发结束后，应采取恢复植被及有关措施，防止水土流失，保护生态环境。

第六章 处 罚

　　第四十条 单位或个人违反本规定的，由环境保护行政主管部门和有关环保职能部门依照法律、法规和规章的规定处罚。
　　第四十一条 对依照本规定所作处罚、处理决定不服的，当事人可依法申请行政复议，或直接向人民法院起诉。

第七章 附 则

　　第四十二条 本规定自颁布之日起施行。有效期至2013年12月31日。