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邮电部


关于邮电审计工作的规定
1995年9月11日，邮电部

第一章 总 则
第一条 为了建立健全邮电审计制度，加强邮电审计工作，根据《中华人民共和国审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》，制定本规定。
第二条 邮电审计是我国审计体系的重要组成部分。邮电审计是邮电部门、单位实施内部监督，依法检查会计帐目及相关资产，监督财务收支真实、合法、效益的活动。
邮电系统的国有企事业单位，以及按法律、法规、规章规定设立的其他单位，都应当依法施行内部审计制度，以加强内部的管理的监督，遵守国家财经法纪，维护单位合法权益，促进廉政建设，改善经营管理，提高经济效益。
第三条 根据邮电通信生产全程全网联合作业和特点和通信企业实行“统一领导，分级管理”的原则，邮电各级审计机构是部门、单位实行审计监督的职能部门，负责组织领导本部门、本单位的审计工作，对本单位及下属单位实行审计监督。

第二章 邮电审计的组织和人员
第四条 邮电审计机构设置
（一）邮电部由审计署派驻审计局，在审计署和邮电部的领导下，负责领导全国邮电审计机构和指导监督邮电系统的内部审计工作。
（二）各省、自治区、直辖市邮电管理局设立审计处。
（三）省会邮政局、电信局和地（市、州、盟）邮电局设立审计处（科）。
（四）中国邮电邮政总局、中国邮电电信总局、中国邮电工业总公司、中国邮电器材总公司、中国通信建设总公司，部属邮电研究（规划）院，部属邮电设计院，部属邮电院校设立审计处。
（五）邮电系统的其他通信企业、公司制企业、国有资产占控股或者主导地位的企业、财务收支金额较大或下属单位较多的部门和单位，均应当设立内部审计机构。
审计业务较少的单位，可以设置专、兼职内部审计人员。
第五条 按照干部管理权限任免邮电审计机构负责人，并应事前征求其上一级审计部门的意见。
内部审计机构应配备与该机构级别相同的处级、科级、股级审计员。
第六条 对邮电审计人员专业技术任职资格的评定和聘任，按照有关规定进行。
邮电审计人员应当具备必要的专业知识。
第七条 审计人员要依法审计、忠于职守、坚持原则、客观公正、廉洁奉公、保守秘密；不得滥用职权、徇私舞弊、泄露秘密、玩忽职守。
审计人员依法行使职权，受法律保护，任何单位及个人不得打击报复。

第三章 邮电审计机构的职责
第八条 邮电审计机构在本单位主要负责人（局长、院长、厂长、经理）的直接领导下，依照国家法律、法规、政策和邮电部门的规章制度，对本单位及下属单位的财务收支或资产、负债、损益及其经济效益等经济活动进行审计监督，独立行使内部审计监督权，对本单位领导负责并报告工作。在审计业务上，受上级审计部门的领导和监督，并按要求报告工作。
第九条 邮电审计机构的职责
（一）审计署驻邮电部审计局按照审计署和邮电部的要求，起草全国邮电审计法规、规章和制度；各级审计机构可根据本地情况，起草所辖范围内的审计规章和制度。
（二）指导和监督所辖部门、单位建立健全独立的内部审计机构，配备与审计业务相适应的内部审计人员；
（三）指导和监督所辖内部审计机构和人员按照有关规定进行内部审计工作。
（四）组织审计理论研究，开展业务经验交流，培训内部审计人员。
（五）总结、交流、宣传审计工作经验，表彰审计先进集体和先进工作者。
第十条 邮电审计机构对本单位及所属单位的下列事项进行审计：
（一）财务计划或者单位预算的执行和决算；
（二）资产、负债、损益以及与财务收支有关的经济活动；
（三）经济效益；
（四）固定资产投资项目；
（五）内部控制制度；
（六）资产、资金管理；
（七）国家财经法规和部门、单位规章的执行；
（八）其他审计事项。
第十一条 邮电审计机构对本单位以及对本单位附属企业、经办企业，与境内、外经济组织兴办合资、合作经营企业以及合作项目等的合同执行情况，投入资金、财产的经营状况及其效益，依照有关规定进行审计监督。
第十二条 邮电审计机构根据国家和所在部门、单位的规定，实施离任审计制度和经营责任审计制度，对有关经济活动实行审签制度。
第十三条 邮电审计机构应该对本部门经济管理中的重要问题开展行业审计和审计调查。

第四章 邮电审计机构的权限
第十四条 在审计范围内，邮电审计机构的主要权限是：
（一）根据审计工作的需要，要求有关单位按时报送计划、预算、决算、报表和有关文件资料等。
（二）审核凭证、帐表、决算、检查资金和财产，检测财务会计软件，查阅有关文件和资料。
（三）参加生产、经营、财务和经济管理等方面的有关会议。
（四）对审计涉及的有关事项进行调查，并索取有关文件、资料等。
（五）对正在进行的严重违反财经法纪、严重损失浪费的行为，经部门或单位负责人同意，作出制止的决定。
（六）对阻挠、妨碍审计工作以及拒绝提供有关资料的，经单位负责人批准，可以采取必要的措施，并提出追究有关人员责任的建议。
（七）提出改进管理、提高效益的建议以及纠正、处理违反财经法纪行为的意见。
（八）对严重违反财经法纪和造成严重损失浪费的人员，提出追究责任的建议。
（九）对审计工作中的重大事项，有向上一级审计机构直至驻部审计局反映的权限。
（十）邮电审计机构所在单位可以在管理权限范围内，授予审计机构经济处理、处罚的权限。

第五章 邮电审计工作主要程序
第十五条 邮电审计工作的主要程序是：
（一）根据上级审计工作部署和本部门、本单位的具体情况，拟订审计项目计划，报经本单位领导人批准后组织实施。
（二）审计实施时，应拟订审计方案，确定审计范围、内容、方式和时间，并应事前通知被审计单位，被审计单位应积极配合审计机构的工作，并提供必要的工作条件。
（三）对审计中发现的问题要做审计检查记录，向有关单位和人员调查询问、核实的情况要做调查记录或取得有关证实材料，审计检查记录和调查记录应由相关人员签章认证。
（四）审计终结，提出审计报告，征求被审计单位的意见，出具审计意见书，作出审计决定，报送本单位领导人。经批准的审计意见书和审计决定，送达被审计单位执行。
（五）被审计单位对审计意见书和审计决定如有异议，可以向审计机构所在单位负责人提出申诉，该负责人应当及时处理，在没有做出新的决定之前，原审计意见书和审计决定仍然有效。
（六）被审计单位应在限定的期限内将执行审计意见书和审计决定的结果，以书面形式报告审计机构，审计机构应在一定期限内检查审计意见书和审计决定的执行情况。
第十六条 审计机构办理的审计事项，应当建立审计档案，按档案的有关规定进行管理。

第六章 奖 惩
第十七条 对审计工作成绩显著的审计机构，有突出贡献的审计人员，以及揭发、检举违反财经法纪，保护国有财产有功人员，本单位和上级审计部门应给予表彰和奖励。
第十八条 审计人员泄露秘密、以权谋私、徇私舞弊等，可根据干部管理权限的规定，给予其行政处分，情节严重构成犯罪的，可提请司法机关依法追究其刑事责任。
第十九条 对违反本规定的单位和个人，由其主管单位根据情节轻重，给予行政处分、经济处罚；或者提请有关部门处理。

第七章 附 则
第二十条 邮电系统非国有经济组织开展内部审计工作，可参照本规定的有关条款执行。
第二十一条 邮电系统各部门、各单位可以根据本规定，制定具体的实施办法。
第二十二条 本规定由邮电部负责解释。
第二十三条 本规定自发布之日起施行。1989年12月26日邮电部发布的《关于邮电内部审计工作的规定》废止。


竞业限制是对特定营业具有特定关系的特定人的行为予以禁止的制度，即企业与员工通过签订竞业限制协议，限制员工离职后一段时间内到竞争者处工作，或者限制员工自营竞争业务的制度。我国劳动合同法第二十三、二十四条规定了劳动法领域中的竞业限制制度。竞业限制引发争议的性质，最高法院2009年度《知识产权案件年度报告》中指出：单纯的竞业限制纠纷属于劳动争议；2011年民事案由规定的“竞业限制纠纷”也将其列于“劳动合同纠纷”项下。


竞业限制与不正当竞争的关系

实践中，竞业限制纠纷往往不是单纯的企业与劳动者之间的纠纷，而是企业与竞争者之间的纠纷，尤其是竞争者恶意招揽或者至少是明知员工有竞业限制协议而仍雇佣的情况，原企业通常将员工与竞争者共同起诉。根据最高法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，用人单位招用尚未解除劳动合同的劳动者，原用人单位可以以新的用人单位和劳动者共同侵权为由向人民法院提起诉讼。竞争者聘用负有竞业限制义务的员工与此类似，因此，应当允许原企业将员工与竞争者作为共同被告起诉。

该类案件性质属于侵权案件，侵犯的是企业的劳动债权。而债权能否成为我国法律上侵权行为侵犯的对象一直存在很大争议。侵权责任法颁布后，尽管全国人大和最高法院出版的著述都肯定了作为相对权的债权应属于侵权责任法所述“民事权益”，但认为侵犯债权的构成要件及责任形式有待研究。在这种背景下，认为最高法院明确了劳动债权作为侵权行为的对象似乎有点牵强。对于最高法院上述司法解释中的“共同侵权”，对应与竞业限制有关的纠纷，应理解为共同不正当竞争，因为竞争者雇佣负有竞业限制义务的员工，其实质是与原企业进行竞争，产生的诉讼实质是对这种竞争行为是否合法、合理的争讼，属于竞争法范畴。


竞争者承担连带责任的主观要件

竞业限制不正当竞争纠纷中，竞争者是否应承担责任，通说认为，竞争者应知或明知员工与原企业签订竞业限制协议仍与员工建立劳动关系，应与员工承担竞业限制的连带责任。

在劳动合同法立法期间，有学者主张因竞争者是员工违反竞业限制行为的既得利益者，是公平竞争规则的破坏者，应将竞争者的连带责任直接规定入劳动合同法，明确责任的范围和比例。也有学者认为基于竞业限制协议的相对性，竞争者不应成为竞业限制纠纷的当事人，或者认为竞争者仅知道竞业限制协议的存在而仍雇佣员工不足以构成竞争者的连带责任，即只有竞争者恶意招揽，方可要求其承担连带责任。还有观点认为，不论竞争者是否知悉员工与原企业签订竞业限制协议，都应承担连带责任。司法实践中，普遍认为竞争者如果明知或应知员工与原企业签订竞业限制协议仍与员工建立劳动关系，其应与员工承担竞业限制的连带责任。

事实上，上述观点并不是对竞争者是否应承担责任的不同主张或者说提出了不同的制度架构，而是对在什么情况下可认定竞争者有过错存在认识的差别，放在不正当竞争的视角下，是对竞争者什么程度的行为属于违反诚实信用和商业道德有不同认识。前一种观点认为，竞争者应知或者明知员工与原企业签订竞业限制协议而仍然与员工建立劳动关系，属于违反诚实信用和商业道德，构成不正当竞争行为；而后一种观点认为这还不够，必须是竞争者恶意招揽才属于违反诚实信用和商业道德。后一种观点的依据是劳动合同法规定的“用人单位招用与其他用人单位尚未解除或者终止劳动合同的劳动者，给其他用人单位造成损失的，应当承担连带赔偿责任”，其中“招用”的用语带有“主动”的含义，从全国人大法工委的论述看，其规制的主要是恶意挖人，即招揽行为。但这种解释与劳动部在《关于实行劳动合同制度若干问题的通知》及《关于企业职工流动若干问题的通知》中规定“用人单位招用职工时应查验终止、解除劳动合同证明，以及其他能证明该职工与任何用人单位不存在劳动关系的凭证，方可与其签订劳动合同”的用语不一致，“招用”并无“恶意招揽”的含义。相反，根据劳动部的该条规定，如果员工是主动应聘，但明确告知其与原企业没有解除劳动关系，而新用人单位仍予以雇佣，恐怕其连带责任仍无法避免。因此，从劳动合同法第九十一条规定解读，在竞业限制不正当竞争纠纷中，竞争者在恶意招揽的情况下承担连带责任缺乏依据。事实上，这只是对何为“诚实信用”、“商业道德”的理解问题，我们能够接受竞争者的行为到何种程度。作者同意司法实践中的通行认定标准，即竞争者明知或者应知竞业限制协议存在而仍然与员工建立劳动关系，可认定其违反了诚实信用和商业道德，构成不正当竞争行为。


竞争者承担连带责任的否定

在竞争者明知或者应知竞业限制协议存在而与员工建立劳动关系的责任形态方面，司法判决基本是“竞争者明知或者应知竞业限制协议存在，因此应承担连带责任”的模式，对于竞争者承担连带责任的法理及法律依据，则没有说明。

连带责任是一种加重责任，其承担只发生在法律有明确规定的情况下。侵权责任法颁布之前，除民法通则第一百三十条对共同侵权有概括性规定外，最高法院2004年颁布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对共同侵权有进一步阐述，尽管该司法解释针对人身损害赔偿案件提出，但被认为是在侵权责任法之前对侵权责任规定较为详细的司法解释，对其他侵权案件的审理有参考意义。该解释第三条规定：“二人以上共同故意或者共同过失致人损害，或者虽无共同故意、共同过失，但其侵害行为直接结合发生同一损害后果的，构成共同侵权，应当依照民法通则第一百三十条规定承担连带责任。”这说明我国民法上的共同侵权，不仅包括存在主观意思联络的共同侵权，还包括行为关联的共同侵权，即无意思联络的共同侵权，所谓意思共同与行为共同兼采。以此分析竞业限制不正当竞争纠纷中竞争者的责任，对于员工存在竞业限制协议的事实，双方的主观状态存在多种情况，在竞争者恶意招揽或者员工与竞争者就存在竞业限制协议事项进行交流的情况下，可以认为双方存在着共同故意。还有一种情况是员工并不告知竞争者签署有竞业限制协议，而竞争者知晓这一事实，在雇佣员工过程中，未与员工沟通。这种情况双方不存在意思联络，但显然属于“行为的直接结合发生同一损害结果”的情形，根据上述理论，其行为仍然构成共同侵权，要求其承担连带责任具有法律依据。从这一意义上说，司法判例中采用“竞争者明知或者应知竞业限制协议存在，因此应承担连带责任”的逻辑并无错误。

问题是：侵权责任法对共同侵权制度作出了与前述最高法院司法解释不同的规定。该法第八条规定：“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”结合该法第十一、十二条的规定，通说认为侵权责任法所述共同侵权，仅包括有意思联络的主观共同侵权，而不再认可行为关联的共同侵权。对于无意思联络的数人侵权，仅在符合该法规定，每个人的侵权行为都足以造成全部损害时，行为人方承担连带责任，否则应承担按份责任。以此再考查竞业限制不正当竞争纠纷中竞争者的责任，结论就会有所变化，前文所述非恶意招揽时双方没有交流，就不再符合侵权责任法规定的共同侵权，也不符合“每个人的侵权行为都足以造成全部损害”，因为缺少员工或竞争者任何一方的行为，损害都不会发生。由此，要求竞争者承担连带责任似乎缺少法律依据。即使我们认为竞争者明知或者应知竞业限制协议存在仍然与员工建立劳动关系违反了诚实信用和商业道德，应当构成不正当竞争行为，也不应构成与员工的共同不正当竞争而承担连带责任，其更接近于侵权责任法规定的按份责任。司法判例中“竞争者明知或者应知竞业限制协议存在，应承担连带责任”的逻辑就值得质疑。

当然，对这一问题，劳动合同法第九十一条似乎提供了另一个视角，雇佣尚未解除劳动合同的劳动者，与雇佣存在竞业限制协议的劳动者情理相似——从这一角度，如果我们认为劳动合同法规定的“招用”并不存在恶意招揽或者主动、被动之分的话，其关于连带责任的规定是否可以适用于竞业限制不正当竞争纠纷呢？关于连带责任的承担是否可以适用民法上的类推原则，本身又是值得讨论的问题。更何况，这种逻辑也可能被反过来解释为劳动合同法确实存在着“恶意招揽”的含义。这些有待有权机关进一步明确。


（作者单位：陕西省西安市中级人民法院）