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中国民用航空总局


民用机场不停航施工管理规定
中国民用航空总局


（二○○○年十二月十八日中国民用航空总局局务会议通过，自公布之日起施行）

第一章 总则
第一条 为了加强对民用机场和军民合用机场民用部分不停航施工的管理，保障飞行安全、航班正常以及机场内人员和财产的安全，根据《中华人民共和国民用航空法》第三条、第六十五条及其他有关规定，制定本规定。
第二条 不停航施工是指在机场不关闭并按照航班计划接收和放行航空器的情况下，在飞行区、部分航站区内实施工程作业。
前款所称飞行区是指机场内供民用航空器起飞、着陆、滑行和停放的地区，包括：跑道、滑行道、升降带、跑道端安全区、停止道等。航站区是指机场内以旅客航站楼为中心的区域，包括站坪、旅客航站楼建筑、机动车车道与飞行区之间的区域、停车设施和组织地面交通所涉及的区域
。
第三条 本规定适用于民用机场和军民合用机场民用部分的下列工程：
（一）飞行区土质地带大面积沉陷的处理工程、飞行区排水设施的整修维护工程等；
（二）跑道、滑行道、机坪的整修维护工程及道面“盖被工程；
（三）跑道、滑行道、机坪的改扩建工程；
（四）扩建和更新改造助航灯光及其电缆的工程；
（五）影响民用航空器活动的其他工程。
第四条 中国民用航空总局（以下简称民航总局）和地区民用航空管理机构（以下简称民航地区管理机构）负责民用机场不停航施工的监督检查。
第五条 机场管理机构应当根据本规定制定不停航施工管理实施细则，承担施工期间的安全管理责任，与工程建设单位、空中交通管理部门签订安全保证责任书，明确各项安全措施。
第六条 不停航施工实施细则应当包括下列内容：
（一）机场管理机构对工程建设单位的监督检查制度；
（二）机场管理机构与空中交通管理部门、航空营运人及其他驻场单位的协调工作制度。
前款所述单位和部门应当服从机场管理机构的统一协调和管理，并对本单位和本部门职责范围内的安全工作负责，共同保证飞行安全和航班正常。
第七条 机场管理机构应当加强对施工人员和车辆的管理，严格实行飞行区及其他限制区域通行证制度。

第二章 不停航施工的审批程序
第八条 在不停航条件下实施本规定第三条所指的工程项目的，机场管理机构应当在工程实施前按照按本规定第十条的要求报民航地区管理机构审批。
民航地区管理机构应当将4Ｄ及其以上机场的不停航施工的批准文件和申报资料报民航总局机场管理职能部门备案。
第九条 民航地区管理机构接到机场管理机构的施工申请后，应当在14日内给予明确答复。
第十条 机场管理机构向民航地区管理机构申请不停航施工时，应当提交下列资料：
（一）民航主管部门对该工程初步设计或开工的批复文件一份；
（二）工程建设单位或其委托的工程组织机构编写的施工管理实施方案一份；
（三）机场管理机构与工程建设单位、空中交通管理部门签订的安全保证责任书各一份；
（四）保证飞行安全和航班正常的安全措施一份。其内容应当包括：
1、施工总平面图及施工组织设计方案，包括施工区域围界，标志线、标志灯布置，堆料场位置，大型机具停放位置，施工车辆通行路线，施工人员进出施工现场道口等；
2、影响飞机滑行、停放的情况和临时采取的措施；
3、影响机场消防、应急救援通道的情况和临时采取的措施；
4、涉及跑道入口内移的，对道面标志、助航灯光临时采取的措施；
5、对临时设置的进入飞行区及其他限制区的出入口的控制措施；
6、对施工中的飘浮物、灰尘的控制措施；
7、对施工噪声及其他污染的控制措施；
8、施工机具影响机场运行标准的情况和控制措施；
9、在经批准的施工期间，对机场飞行程序、起飞着陆最低标准影响和变动的情况；
10、影响机场导航设施正常工作的情况和采取的措施。
（五）民航总局关于调整航空器起降架次和航班运行时刻的批复文件。
第十一条 不停航施工申请经审查批准后，机场管理机构应当及时提供资料，由所在机场的航行情报部门发布航行通告。通告发布7天后方可开始正式施工。航行通告的发布程序应当按照《民用航空航行情报工作规则》（ＣＣＡＲ－175ＴＭ）办理。
第十二条 因不停航施工需要调整航空器起降架次或航班运行时刻的，由机场管理机构按照民航总局的有关规定办理审批手续。

第三章 一般规定
第十三条 进入飞行区从事施工作业的人员、机具和车辆，必须事先取得塔台管制人员的同意。在航空器起飞或者着陆前1小时，施工单位应当清理恢复现场，填平、夯实沟坑，将施工人员、机具、车辆撤离施工现场，由机场现场指挥部门或场务维护部门检查合格后通知塔台。
第十四条 工程建设单位应当与机场现场指挥机构建立可靠的通信联系，施工期间应当设人值守。
第十五条 在机场有飞行任务期间，禁止在跑道端之外300米以内、跑道中心线两侧60米以内的区域进行任何施工作业。
第十六条 在跑道端300米以外、跑道中心线两侧60米以外区域施工的，机具、车辆的高度不得穿透障碍物限制面。
第十七条 除特别批准外，在滑行道、机坪道面边线以外施工的，应当与道（坪）边线保持7．5米加上本机场使用最大机型翼展宽度0．5倍的距离。
第十八条 施工期间，未经机场公安消防管理部门检查批准，不得使用明火，不得使用电、气进行焊接和切割作业。
第十九条 在施工区域开挖的明沟和施工材料堆放处，必须用桔黄色小旗标示以示警告；
在低能见度天气和夜间，应当加设红色恒定灯光。材料和临时堆放的施工垃圾应当采取防止被风或飞机尾流吹散的措施。
第二十条 对临时关闭的跑道和滑行道或其部分，应当按照《民用机场飞行区技术标准》（ＭＨ5001－2000）的要求设置关闭标志，并同时关闭该跑道、滑行道或其部分的助航灯光。
第二十一条 对于各种机坪上关闭的区域，应当按照《民用机场飞行区技术标准》（ＭＨ5001－2000）的要求，设置关闭标志。

第四章 法律责任
第二十二条 任何单位违反本规定，有下列情形之一的，由民航地区管理机构责令其停止违法行为，并可处以警告或者10000元以上30000元以下罚款：
（一）违反本规定第五条，未制定不停航施工实施细则或者未与有关单位签定安全责任书进行不停航施工的；
（二）违反本规定第八条，未经批准擅自进行不停航施工的；
（三）违反本规定第十三条，未按规定放行施工人员等进入施工现场或者未按规定清理恢复现场的；
（四）违反本规定第十四条至第二十一条的有关规定，施工期间未设专人值守，超过限制区域施工，擅自使用明火，擅自使用电、气进行焊接和切割作业，未设置有关标示标志或者未采取规定的其他措施的。
第二十三条 任何个人有本规定第二十二条所列违法行为的，可以由民航总局或者民航地区管理机构建议其所在单位对有关责任人员予以行政处分。
第二十四条 违反本规定给单位或者个人造成人身或者财产损失的，除依照本规定给予处罚外，有关责任单位或者个人应当依法承担赔偿责任。
第二十五条 违反本规定造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则
第二十六条 军民合用机场的不停航施工可以参照适用本规定。
第二十七条 本规定自发布之日起施行。



2000年12月18日
法官自由裁量权行使的范围及对自由裁量权进行规制的方法，是当今世界各国的司法制度中理论研究和实践探索的热点问题。当前，我国正处在经济快速发展的社会转型期，各地经济社会发展不平衡，加上成文法本身所具有的特性，决定人民法院在审判工作中客观上需要一定的自由裁量权。但是，由于当前理论界与实务界对自由裁量权行使的范围以及如何进行规制等问题尚存在一定的争议，广大法官对如何行使自由裁量权也存在一些模糊的认识，与此同时，中央领导和社会各界对自由裁量权行使非常关注，希望人民法院进一步规范自由裁量权，促进司法公正。鉴于此，最高人民法院民二庭早在2009年就将“民商事审判自由裁量权的正当性标准及其规制”推荐作为2010年最高人民法院重点调研课题，并确定海南省高级人民法院、上海二中院、深圳中院、汉江中院四家法院作为课题承办单位。经过广泛调研，在总结四家课题单位调研报告的基础上，民二庭起草了《关于进一步规范民商事审判行使自由裁量权的若干意见》。根据最高人民法院专业审判委员会的决定，该意见可扩大适用范围，作为规范人民法院各领域审判和执行工作的指导意见。按该意见，民二庭结合刑事审判、行政审判的特点对前述意见进行修改、充实、完善，形成了《关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》，并于2012年2月颁行全国法院实施。现我们结合该意见谈一谈对自由裁量权的体会和思考。

一、自由裁量权的性质及在不同司法制度中的定位

（一）自由裁量权的性质

关于自由裁量权，不同的司法制度中有不同的认识，但其核心内容基本一致，即法官或审判组织在审理案件过程中，根据法律原则及公平正义理念进行选择和判断，做出合理裁判的权力。

自由裁量权是审判权的重要内容，是法官在司法过程中基于其职业所固有的权力。任何法律都不可能完美无缺，难以为所有问题提供明确具体的答案，客观上需要法官行使一定自由裁量权，以弥补法律体系存在的不足。在英美法系，以遵循先例原则为基础的普通法体系正是借助法官们不断的司法审判活动确立起来的，法官具有开创新的先例从而创设新的法律的传统。在大陆法系，曾有一段时间，法律被认为是一个体系的、逻辑一贯的系统，现实中发生的或可能发生的一切问题，都可以通过逻辑推理方法从已有的法律体系中获得解决。法律适用是逻辑推理过程，不存在法官自由裁量权。随着经济社会的发展，成文化的法典体系逐渐暴露其局限性，法典万能主义被发现不过是理想图景，法律适用并不仅是根据法律规范得出具体结论的形式推理过程，其间不可避免存在价值判断或者利益衡量，需要法官行使自由裁量权。

自由裁量权是具有相对灵活性的审判权。审判权是依照法律规则对具体案件作出裁判的权力，法官行使审判权原则上应受严格约束，裁判结果必须符合法律规范的具体要求。自由裁量权是法官根据具体案件情况，在公平、正义价值目标指导下，权衡利弊，酌情裁判的权力。与一般的审判权相比，自由裁量权受到的拘束较少，现有法律规范未对其行使提供唯一的标准答案，具有一定的灵活性。因此，法官依法正当行使自由裁量权的结果应该受到尊重，即使该结果与其他法官的观点并不完全一致。当然，自由裁量权的灵活性是相对的。行使自由裁量权不能随心所欲，而必须以案件的公平、公正、合理的处理为目的，处理结果应当符合社会发展方向。民商审判自由裁量权的行使，还应受到当事人相关实体权利和诉讼权利的制约。

自由裁量权的存在空间取决于一个国家的法律环境以及经济社会发展状况。自由裁量权与法律规则共同致力于法律秩序的实现。法律规则具有稳定性、普遍性等特点，有利于维护安全的社会秩序，但也存在模糊性、不周延性、滞后性、不合目的性等不足，需要司法机关在具体案件审理中承担法律具体化、弥补法律漏洞、推动法律完善等职能，通过自由裁量权实现普遍正义和个别正义、形式公正和实质公正的统一。因此，如果一个国家的法律体系非常完善，则司法机关所承担的法律具体化、填补法律漏洞的职能较少，自由裁量空间也相对较小；反之自由裁量空间较大。如果一个国家的经济社会处于相对快速发展的时期，现有法律体系的局限性会表现得较为突出，则司法机关要承担推动法律发展和完善的职能较重，自由裁量空间也相对较大；反之自由裁量空间较小。

（二）自由裁量权在不同司法制度中的定位

自由裁量权是司法机关所承担的法治功能在具体个案中的体现，司法机关的职能设计对自由裁量权的定位有重要影响。在英美法系，受历史传统的影响，司法机关在社会管理中承担较大的职能，其不仅是立法的执行者，更是法律的创造者，直接参与甚至是决定一些重大政策的形成。因此，英美法系对自由裁量权更多持积极态度，强调自由裁量权是一种豁免权，希望法官在具体个案中发挥主观能动性，承担发展法律的职责，以使法律更符合经济社会发展的要求。在大陆法系，司法机关是立法的执行机构，其主要功能在于根据立法机关制定的法律规则审理案件，在具体案件审理中贯彻法律承载的政策精神，司法机关享有过多的自由裁量权是对法治秩序的背离。因此，大陆法系对自由裁量权更多持消极态度，强调对自由裁量权的限制，希望消除或减少法官在司法裁判过程中的主观因素。

自由裁量权在不同司法制度中有不同的范围。在英美法系，法官固然具有创设新的法律的传统，但法官的审判活动并非不受约束，而需遵循先例原则。随着遵循先例原则的精细化，普通法体系在实际运行中显得过于僵化，暴露出明显的滞后性。在此情况下，理论界与实务界才纷纷提出自由裁量权，要求法官在特定情况下突破遵循先例的原则，发展法律。因此，英美法系的自由裁量权是以发展法律为核心的权力。在大陆法系，自由裁量权的提出更多是与法典完美主义理想图景的破灭相联系。由于法律适用不可避免存在价值判断或者利益衡量，如何看待法官个人主观因素对案件审理的影响成为不得不面对的问题。在此情况下，理论界与实务界才开始关注法官在案件审理过程中存在的自由裁量权，并不断探索各种途径对自由裁量权的行使进行规范。因此，大陆法系的自由裁量权是指法官在案件审理的法律适用、事实认定以及程序指挥等各个阶段所存在的裁量空间。受行政裁量理论影响，德国和我国台湾地区还明确区分裁量条款中的裁量与不确定概念中的裁量，认为不确定概念存在于法律规范的构成要件之中，虽有多种解释或判断之可能，但只有一种是正确的，上级法院可以对下级法院适用不确定概念的结果进行审查，故其不属于自由裁量权。

自由裁量权的正确行使离不开相应的制度保障和规范。为防止自由裁量权的行使受到不应有的外部干扰，独立的司法制度、正当的诉讼程序、成熟的司法技术以及健全的职业保障等对法官依法独立行使自由裁量权尤为重要，这也是两大法系的共同经验。自由裁量权的行使缺乏法律上的实体标准，容易被个别法官用于牟取个人私利，因此，两大法系都积极探索各种机制对自由裁量权的行使进行规范，但规制方式各有侧重：大陆法系更侧重行使方法和实体标准的规范，英美法系则更侧重于行使程序的规范。大陆法系曾认为，严格遵循司法裁判方法，任何案件都能找到唯一正确的答案，司法裁判过程是一种科学的、可以验证的过程，裁判过程具有客观标准。这种观念虽不符合裁判过程的实际，但并没有动摇司法裁判方法的重要性，司法裁判方法仍可以使自由裁量权的行使成为一种公开的过程,一种可以审查的对象。针对司法裁判过程中可能存在的裁量空间，理论界与实务界倾向于通过原有裁判方法的修正，对自由裁量权的行使提供方法指引和实体标准。英美法系认为，自由裁量权具有豁免性，更多是通过诉讼制度、证据规则、裁判文书说理、审判管理程序等方式对自由裁量权的行使过程进行规范，以实现自由裁量权行使的有序性。

二、自由裁量权存在的条件和范围

（一）自由裁量权存在的客观条件

中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决有法可依的问题，但从我国所处的历史阶段、所具有的国情来看，完全消除自由裁量权在客观上不可能，也不现实。

第一，当前所处的特定历史阶段客观上需要自由裁量权。当前我国正处于社会转型和经济高速发展的历史时期，社会转型过程中暴露出的历史遗留问题逐渐以案件的形式进入法院。由于这类问题属于社会转型过程中的产物，有特定的历史背景和政策原因，立法一般没有对其做出明确规范，也很难单纯依据当前的法律规范进行调整，这就要求审理案件的法官行使自由裁量权，在法律与政策允许的范围内，努力化解矛盾和纠纷。与此同时，经济社会快速发展也带来了很多新情况，新问题，立法客观上存在一定的滞后性，这也要求人民法院要发挥主观能动性，弥补立法在此的不足，确定相关交易规则，为经济平稳较快发展提供司法保障。

第二，特定的国情决定法官需要自由裁量权。我国幅员辽阔，各地经济社会发展并不均衡，这给立法带来很大难题。法律规定得过于具体，可能无法适应所有地方，或者在适用过程中可能容易造成新的不合理问题；法律规定得较为原则，能够具有较大的弹性，适用范围广，但可能给法院的裁量空间过大。这种现实状况在给立法造成困难的同时，也要求审理具体案件的法官，准确把握法律精神，正确解释法律，弥合立法与现实之间的缝隙。此外，我国地域广袤，民族众多，不同的地方以及不同的民族之间往往经常存在不同风俗习惯，对同样的问题存在不同的认识，法律无法对这些问题做出统一的规定，这也要求法官在审理相关纠纷时，正确行使自由裁量权，根据各地风俗习惯做出合理裁判。

第三，成文法的不足客观上需要自由裁量权。中国特色社会主义法律体系虽已形成，但并不是封闭的，而是开放的、发展的。为了保持法律条文的灵活性以及适应性，立法会采用一些不确定概念以及裁量条款，允许人民法院在具体案件中，根据案件具体情况进行处理，此时法官需要行使自由裁量权，在具体案件中贯彻落实法律精神。此外，作为成文法系国家，成文法所具有的模糊性、不周延性、滞后性、不合目的性等局限性在我国也是不可避免，有些案件无法从现有法律体系中找到唯一正确答案，这就需要法官在个案审理中严格依照法律规定以及司法裁判方法，依法行使自由裁量权，努力实现裁判的公平与正义。

（二）自由裁量权的范围

对自由裁量权，社会大众存在不同认识，理论界的观点也不尽相同，经常在不同意义上使用自由裁量权。为统一认识，减少争议，有必要对自由裁量权进行界定。从当前通说来看，自由裁量权是人民法院在审理案件过程中，在法律规定的范围内、或者法律没有规定以及规定不明确，但情势所需时，依据立法原意或者法律精神、原则和规则，秉持正确司法理念和良知，遵循经验法则，运用逻辑推理方法，对案件事实认定、法律适用以及程序指挥等事项进行选择和判断，并最终作出合法、公平、合理裁判的权力。对该界定，可从以下几个方面来理解：

第一，自由裁量权的行使主体是各级人民法院。有观点认为，自由裁量权是在具体案件中酌情选择、判断的权力，其行使主体是审理具体案件的法官或者审判组织。我们认为，根据我国宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权。自由裁量权是审判权的重要内容，其行使主体是各级人民法院。

第二，自由裁量权仅存在于法律规则之内和法律规则之外。根据自由裁量权与法律规则之间的关系，自由裁量权可以分为法律规则之下的自由裁量权、法律规则之外的自由裁量权以及超越规则的自由裁量权。法律规则之内的自由裁量权是因法律明确授权或规定不明确而存在的自由裁量权。法律规则之外的自由裁量权是指因法律没有规定而存在的自由裁量权。超越规则的自由裁量权是法律虽已作出明确规定但可能导致不公正结果时，法官享有的修正法律的自由裁量权。法律规则之内与法律规则之外的自由裁量权在各个国家都是不可避免要存在的，我国也不例外，对该部分自由裁量权应予承认。超越规则之外的自由裁量权可能会破坏现有法律规则的稳定性，原则上不应认可。

第三，自由裁量权存在于法律适用、事实认定以及程序处理等环节。审判活动是法官遵循法定程序，根据法律以及案件事实作出裁判的过程，包括事实认定、法律适用和诉讼处理三个环节。有观点认为，事实认定属于法官自由心证的范畴，不属于自由裁量权的范围。我们认为，事实认定、法律适用以及程序处理三个环节存在的自由裁量空间具有相似性，法官在这三个环节都有一定的灵活性，也都需要进行规范。自由心证过程虽有一定的特殊性，但并不否认其本质上也是一种自由裁量权。

第四，自由裁量权不仅存在于裁量条款中，还存在于不确定概念中。有观点认为，在不确定概念中的裁量与在裁量条款中的裁量并不相同，应当借鉴德国和我国台湾地区的做法，对二者进行区分。不可否认，不确定概念的裁量与裁量条款的裁量并不一致，不确定概念的裁量一般认为应有唯一正确答案，裁量条款的裁量一般认为可以有不同答案。但在实践中，不确定概念与裁量条款给法官留下的裁量空间是一致的，法官存在的灵活性也都需要进行制约，且制约方式上具有相似之处，可以统一规范，只是需要在一些具体规范制度的设计予以区别对待。德国和我国台湾地区对二者进行区分的最重要原因是，其民事诉讼中明确区分法律问题与事实问题。我国的民商事审判并不明确区分事实问题与法律问题，且对不确定概念的适用也缺乏规范，没有必要区分不确定概念的裁量和裁量条款的裁量。

三、自由裁量权行使的方式及规制和保障机制

（一）自由裁量权行使的条件、原则和方法