“五朵金花案”的法律思考/李军

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江西省人大常委会


江西省乡镇人民代表大会工作暂行条例
江西省人大常委会



（1987年10月31日江西省第六届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过 1987年11月1日公布）^


第一条 为了加强我省乡、民族乡、镇人民代表大会的建设，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，制定本条例。
第二条 乡、民族乡、镇人民代表大会是基层国家权力机关。
第三条 乡、民族乡、镇人民代表大会每届任期三年。
第四条 乡、民族乡、镇人民代表大会行使下列职权：
（一）在本乡、民族乡、镇内，保证宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）根据国家计划，决定本乡、民族乡、镇的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本乡、民族乡、镇的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）决定本乡、民族乡、镇的民政工作的实施计划；
（六）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；选举人民陪审员；
（七）听取和审查乡、民族乡、镇人民政府的工作报告；
（八）撤销乡、民族乡、镇人民政府的不适当的决定和命令；
（九）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障宪法和法律赋予公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（十）保障农村集体经济组织应有的自主权；
（十一）保障少数民族的权利；
（十二）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。
第五条 乡、民族乡、镇人民代表大会会议每年至少举行一次。
经过五分之一代表提议，可以临时召集乡、民族乡、镇人民代表大会会议。
第六条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。乡、民族乡、镇人民代表大会主席团由五至九人组成。
主席团的职责主要是：
（一）主持本级人民代表大会会议；
（二）负责筹备并召集下一次人民代表大会会议；
（三）通过代表资格审查委员会对代表资格的审查报告；
（四）决定邀请乡镇长和有关组织负责人列席乡、民族乡、镇人民代表大会及其主席团的会议；
（五）了解检查本级人民政府的工作；
（六）审查乡、民族乡、镇人民政府对乡、民族乡、镇人民代表大会通过的建设计划和财政预算的部分变更；
（七）调查研究讨论乡、民族乡、镇行政区域内的重大问题；
（八）组织代表联系选民，组织开展代表小组活动；
（九）办理本级人民代表大会和上一级人民代表大会常务委员会交付的其他工作。
主席团配备工作人员一至三名，办理大会闭会后的日常具体工作。
第七条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团设常务主席一人。常务主席由本级人民代表大会主席团决定产生，任期三年。
常务主席的职责和任务是：
（一）负责召集主席团会议和大会闭会后的日常工作；
（二）做好召开本级人民代表大会会议的具体准备工作；
（三）宣传宪法、法律、法规和本级与上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定；
（四）联系本级人民代表大会代表，反映代表和选民的意见和要求；
（五）协助、指导选区撤换和补选代表；
（六）参加本级政府的重要会议，了解、督促本级政府办理代表的建议、批评和意见；
（七）办理主席团交付的其他有关事项。
第八条 乡、民族乡、镇人民代表大会每届的第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内举行。
第九条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或乡、民族乡、镇人民政府，可以向本乡、民族乡、镇人民代表大会提出属于乡、民族乡、镇人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议。
乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。
向人民代表大会提出的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。
第十条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表向本乡、民族乡、镇人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由乡、民族乡、镇人民代表大会主席团交乡、民族乡、镇人民政府或由乡、民族乡、镇人民政府转有关单位和组织研究处理并负责答复。对其中迫切需要办理而又有
条件办理的，应在会议期间提出办理方案，并答复代表。
议案和代表提出的意见、建议、批评的办理情况，由乡、民族乡、镇人民政府在三个月内向乡、民族乡、镇人民代表大会主席团作出报告。
第十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。
第十二条 乡长、副乡长，镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者十名以上代表联合提名。乡长、镇长候选人数一般应多一人，进行差额选举。如果提名的候选人只有一人，经过全体代表充分酝酿、讨论，也可以等额选举。副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一
人至二人，进行差额选举。如果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论，根据较多数代表的意见，确定正式候选人名单。
选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他代表或者选民，也可以弃权。
乡、民族乡、镇人民代表大会补选乡长、副乡长，镇长、副镇长，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举程序和方式，由乡、民族乡、镇人民代表大会决定。
如果乡长、镇长差额选举的两名候选人得票数都不超过全体代表的半数，需重新提名，进行选举；副乡长、副镇长名额没有选足的，可以另行提名候选人，重新选举，也可以不再选举，作为缺额处理。采取哪种办法，应根据多数代表的意见，由乡、民族长、镇人民代表大会决定。
乡长、副乡长，镇长、副镇长，一般不宜在任期内变动；确需变动的，由大会主席团提请，乡、民族乡、镇人民代表大会会议决定。
第十三条 人民陪审员的选举，根据规定的条件和名额，由主席团提出建议名单交代表酝酿讨论后，采用举手表决方式选举产生。
第十四条 乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。
第十五条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本乡、民族乡、镇人民政府和它所属各工作部门的质询案。由主席团提交受质询的机关。受质询的机关必须在会议中负责答复。
第十六条 在乡、民族乡、镇人民代表大会审议议案的时候，代表可以向本乡、民族乡、镇人民政府提出询问，由乡、民族乡、镇人民政府派人说明。
第十七条 乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。
根据实际需要，乡、民族乡、镇人民代表大会会议期间可以设立预算、议案等委员会。
第十八条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表任期，从每届本乡、民族乡、镇人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本乡、民族乡、镇人民代表大会举行第一次会议为止。
第十九条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表在会上的发言和表决，不受法律追究。
第二十条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候，乡、民族乡、镇及其上级政府根据需要给予往返的旅费和必要的补贴。
第二十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表应当和选民保持密切联系，宣传法律和政策，并且向人民代表大会、人民政府反映群众的意见和要求。
乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，可以根据就近、方便的原则，组织代表小组，开展工作。
第二十二条 乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。选民有权撤换自己选出的代表，代表的撤换必须由原选区以选民的过半数通过。代表因故不能担任代表职务的时候，由原选区选民补选。
第二十三条 本条例自公布之日起施行。



1987年11月1日
建立违宪审查制度刻不容缓

李步云


　　依法治国，建设社会主义法治国家，作为我国的一项治国方略和奋斗目标，已被庄严地载入宪法。宪法是国家的根本大法，是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织的根本活动准则。依法治国的根本是依宪法治国；依法办事首先应当依宪办事。不重视宪法的作用，就会丢失立国的根本；不树立宪法的权威，就难以树立法律的权威。

　　自现行宪法制定以来，广大干部和群众的宪法意识已经有了提高。但是必须看到，我国宪法的实施不能说没有问题了。新中国成立已50多年，还从来没有处理过违宪案件。我们既没有设置具体负责受理与审查违宪案件的专门机构，没有制定具体的违宪审查的特别程序，也没有设计出一套进行违宪审查的理论和原则。例如，在我国什么叫违宪？它有哪些构成要件？违宪的主体可以是哪些机关和个人？违宪的客体应是什么样的行为？违宪行为有无时效？什么样的组织和个人可以提出进行违宪审查的要求或控告？违宪审查机构是“不告不理”还是可以主动审查？它以什么形式进行裁决，其效力又如何？等等，在我国理论界和权力机构中，都还没有明确和统一的认识。

　　世界各国违宪审查机构的设置，大体上可以分为四大类：一是由立法机构负责违宪审查。通常认为英国和前苏联是采用这种方式的代表。英国实行“议会至上”的宪政体制，内阁和法院由议会产生并对其负责，议会可以制定、修改和废止任何法律，包括各种宪法性文件；任何一部法律如果违宪，也只能通过议会才能修正或废止。由于英国采用这种体制有其历史的特殊性，而这种体制有一重要缺点，即“自己监督自己”，因此西方国家效仿它的极少。

　　二是由司法机关负责违宪审查。首创这种体制的是美国。它建立在“三权分立”的政治哲学基础上，它的直接渊源是著名的马伯里诉麦迪逊案这一判例。现在全世界效仿美国模式的有60多个国家。但是大多数国家还是依据本国的具体国情作出某些规定。例如，只有最高法院才能审查违宪的立法，法庭组成人员要吸收法学教授、政治家参加，审查程序也不同于一般的法院审案程序。

　　三是由专门的政治机关负责违宪审查。法国是实行这种体制的典型。法国现行宪法规定：“宪法委员会的成员为九人，任期九年，不得连任。宪法委员会成员每三年更新三分之一，其中三名由共和国总统任命，三名由国民议会议长任命，三名由参议会议长任命。除上述规定的九名成员外，各前任共和国总统是宪法委员会当然的终身成员。”其主要职责是“宪法委员会监督共和国选举”，“各组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决”。为了同样的目的，各个法律在公布前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、六十名国民议会议员或六十名参议院议员提交宪法委员会。此外，该委员会还有权裁决议会两院议员选举中的法律争议以及监督全民公决等等。该委员会活动是秘密的，开会只公布结果，不公布理由和讨论内容。法国宪法委员会具有很强的政治性和很高的权威性，各国完全效仿的不多，但很重视它的某些长处和经验。

　　四是由宪法法院负责违宪审查。这种模式由奥地利于1920年首创，后来很多国家相继效仿。奥地利的宪法法院由12名正式成员和6名替补成员组成。院长、副院长及6名正式成员和3名替补成员，由联邦政府提名：国民议院和联邦议院各提出3名正式成员，1名替补成员。以上名单均由总统任命。所有宪法法院的成员和替补成员均需有法学或政治学学历，并且担任法学或政治学专业职务不少于10年。奥地利宪法还规定：“任何政党的雇员或其他工作人员均不得被任命为宪法法院成员。”宪法法院职权通常包括：解释宪法；裁决国家机关之间的权限争议；审查各种法律、法规、法令的合宪性；审理或监督审理高级官员包括总统的弹劾案；审查公民个人提起的宪法诉讼等等。

　　世界各国违宪审查制度对树立宪法的权威和维护国家法制的统一，对保障民主、法治与人权，对维护国家政治与社会的稳定，都起了重要的作用，其具体经验我们也可以借鉴。但是，在我国建立违宪审查制度，必须从我国的具体国情出发。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，立足于我国的政治体制来建立违宪审查制度是首先必须坚持的。民主与法治的健全与完善是一个长期的发展过程，不能想当然去追求那些所谓的“理想”模式。

　　基于以上考虑，我们建议：全国人民代表大会设立宪法监督委员会。它受全国人民代表大会领导；在人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。宪法监督委员会由主任委员、副主任委员两人和委员二十至十五人组成，其主任、副主任人选由大会主席团在副委员长中提名，委员人选在代表中提名，大会通过。宪法监督委员会的组成人员中，应当有适当数量的法学专家。在大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以补充任命缺额的副主任或委员。宪法监督委员会可以聘请若干法学专家担任顾问，顾问由全国人大常委会任免。顾问列席会议，但无表决权。宪法监督委员会的职责如下：（一）对宪法解释，提出意见和建议；（二）对现行法律，行政法规和地方性法规，自治条例和单行条例是否同宪法相抵触，提出审查意见；（三）对报送全国人民代表大会常务委员会备案的地方性法规是否同宪法和法律相抵触，提出审查意见；（四）对报送全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例是否同宪法和法律相抵触，提出审查意见；（五）对全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院制定的行政法院，或者授权省级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规是否同宪法和法律相抵触，提出审查意见；（六）对国务院裁决的省级地方性法规同行政法规相抵触，省级地方性法规同国务院部门规章之间有矛盾的处理意见，提出审查意见；（七）对中央一级国家机关之间的权限争议，提出处理意见；（八）对中央一级国家机关的重大政策和决策是否违宪，提出审查意见；（九）对全国人民代表大会选举的中央一级国家机关领导人员的罢免案，提出审查意见；（十）全国人民代表大会及其常务委员会交付的其他工作。以上机构的设置及其职权的设定，同我国现行宪法的原则精神和具体规定是完全一致的。

　　目前，我国在制宪、行宪方面已积累了相当多的经验。广大干部和群众的法制观念和宪法意识已有很大提高。政治体制改革和民主政治建设已取得长足的进展。为了预防和消除权力腐败和权力异化，民主监督体系正在加强。我国已经加入世界贸易组织，社会主义市场经济将进一步完善。党的执政地位空前巩固。所有这一切，都为今天在我国建立违宪审查制度，提出了迫切要求和提供了现实条件。如果本届人大能在自己的任期内建立起违宪审查制度，将为党的十六大和新一届人大，为新世纪的民主法治建设献上一份厚礼。